中共治理下的社會群體保障：以婦女權益為例
2022.04.22
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壹、新聞重點
2022年3月1日，聯合國人權理事會召開了第49屆會議，在會議期間討論了關於婦女及兒童的權益保障。會議中，來自中國的數名社會組織代表踴躍發言，表示中國婦女的權益持續在改善，性別平權上也取得了很大的進展。[1] 但3月29日，中國國務院召開了「反拐部隊聯席會」，針對「人口拐賣」的問題提出方案。國務院總理李克強批示要求各地區要深入推動正在開展的打擊拐賣婦女兒童的專項行動，全面深入排查拐賣情況並對已被拐賣的婦女進行安置與安撫。「反拐部隊聯席會」的召開意味著中國婦女的處境與上述社會組織所描繪的有很大的落差。
中國共產黨標榜支持性別平等——男女平等被寫入了中共的憲法中，毛澤東甚至說過女性「可以頂半邊天」。但各種跡象都顯示中國的婦女仍受到不平等的對待。以聯合國通過的《消除對婦女一切形式歧視公約》為準，在中國仍有許多違反公約的現象發生。[2] 本文將從中共治理的角度來探討中國婦女權益缺失的現狀與原因。因婦女權益涉及的議題廣泛，本文將著重在婦女拐賣的議題。
貳、安全意涵
一、中國婦女的權益保障仍不足
中國官方發布的2019年報告顯示，中國的女性人口為6億8,478萬人。雖然以總體人數來說中國女性不屬於「弱勢」，但女性因其居住地(城市或農村) 、教育程度、職業、甚至年齡而有不同的利益考量與具體訴求，因此很難形成所謂的女性自身的群體意識，連帶的就降低女性就其群體的權益保障參與集體行動的動機。而根據「世界經濟論壇」（World Economic Forum, WEF）所發布的性別落差指標，2021年中國在156個國家中排名106，落後於2006年的63名，代表中國近年來在性別平等上倒退並且遠遠落後於其他國家，中國的女性（相較於男性來說）越來越弱勢。
從人口結構就可看出婦女的權益缺失的現象及原因。前面提到的報告中，2019年中國男性人口7億1,527萬人，較女性多了約3,049萬人，顯示性別失衡嚴重。中共的生育政策是造成性別失衡的重要原因：因為強行推動「計畫生育」，在中國（特別是農村）重男輕女的文化中造成很多家庭偏好男孩；「改革開放」後以家庭為生產單位，即便農村默許多胎，從家庭角度生男孩可提升生產力，男孩比女孩更符合個體家庭利益。長期下來，選擇性墮胎及拋棄女嬰的現象造成了結構性的性別失衡。
性別失衡則是造成今日中國婦女拐賣氾濫的一個重要原因。性別失衡導致了大量年輕單身男性，「結婚」的需求造成了拐賣婦女的市場興起。中國的官方並沒有提供關於人口拐賣的完整數據，但從人權組織、非政府組織及小道消息收集來的資料顯示，2000至2013年共有92,851名婦女及兒童被賣。多數被拐賣脅迫結婚的婦女為少數民族，從安徽、貴州、河南、湖南、四川及雲南被拐走，被賣到江蘇、浙江、山東、河南跟內蒙古等性別失衡嚴重的地區。 [3]
二、法律為中共治理社會弱勢群體的工具
中共傾向以法律來維護保障弱勢群體的權益。群體的特性影響中共的回應模式——因為女性人數眾多，具體訴求多元複雜，而且至今維護女性自身群體的集體行動並不多，對中共來說威脅不大，因此中共傾向採用專案、變通式（ad hoc） 且零碎的政策來回應女性族群的訴求。對中共而言，法律是一個政治風險成本較低的治理工具——與其讓這些弱勢群體擁有更強大的公民權利（如：投票、參政、抗爭等）並藉由這些權力集結、挑戰政權，中共傾向讓當事者在權益被侵害之後藉由法律尋求補償。[4]
以婦女拐賣來說，李克強於兩會所做的工作報告內簡略的提到了婦女及兒童權益保障，「嚴厲打擊拐賣、收買婦女兒童行為，堅決保障婦女兒童的合法權益」。3月8日，全國人大常委委員會會長栗戰書出席全國人大常委會，其公布的工作報告內指出今年將修改婦女權益保障法，在預防性保障、侵害處置、責任追究等方面完善相關規定。[5] 最高法院及最高檢察院在其工作報告中則提出要透過大規模行動來逮捕犯罪，對犯罪者施以嚴懲。[6] 由此看出，中共在因應提升婦女權益的需求時採用法律——執法專案行動、婦女權益保障法、搭配口頭批判∕口號。
三、公民社會缺位，無法有效提升婦女權益保障
中共因為擔憂其政權受到挑戰，一直不允許公民社會有足夠的空間發展。自習近平上任後，中共更大力打壓公民社會，許多公民社會運動的活躍人士及組織被抓或取締，包括維權律師、家庭教會、記者、社群媒體、非政府組織等。中國在2016年3月通過了《慈善法》，雖然主體是對中國的本土非政府組織作出了更明確的規範，但外界認為慈善法的通過將提高對非政府組織在民間募款的限制、維護半官方及官方組織的壟斷地位、並且給予政府極大的權力去抓捕政府眼中危害國家安全或是社會利益的非政府組織及民間組織。[7] 同年4月通過的《境外非政府組織境內活動管理法》規定境外的非政府組織必須要找到一個政府部門擔任他們的業務主管，並且跟當地的公安部申報註冊。這兩法的通過與實施危及了多數處於法律灰色地帶的非政府組織，提高它們在中國運作的風險，導致數千個非政府組織在新法實施後已停擺或是選擇離開中國。[8]
全中國最大的婦女組織——中華全國婦女聯合會（婦聯） ——則處於一個極尷尬的位置。婦聯雖被定位成維護婦女及兒童權益的組織，但因其屬於黨政組織，接受各級黨委的領導，因此擁有執行共產黨政策和維護婦女權益的雙重角色，在兩個角色有衝突的時候則傾向於執行黨的要求。此外，婦聯並未給予相對應的立法與執法權責，在外人眼中其功能淪為中共的統戰樣板組織。可預見的是，婦聯會參與打擊拐賣婦女與兒童的專項活動及未來中共推動的政策，但不會代表婦聯會要求政府更多的權益及保障。
參、趨勢研判
全國人大常委會於4月18日公布了婦女權益保障法的修訂草案二審稿，裡面包含了對婦女拐賣行為的處置。草稿裡面要求有關部門在發現婦女拐賣行為需即時通報，而公安部門收到通知後須立即處理。另外，相關部門需與公安部門定期聯合排查（逐一進行審查）。[9] 前面提到，婦女拐賣牽涉到中國長期以來的人口結構失衡問題，並且儼然形成了人口拐賣的市場，因此需要政府從制度上去遏止。從中共近期因應婦女拐賣問題來推估，婦女拐賣的問題在專項行動執行後會有些許成效，但因專項行動並非常態，對於遏止拐賣的成效將有限。至於婦女權益保障法的修改是否能夠真正遏止婦女拐賣則取決於其內容是否完善及其執法是否徹底。以目前的草稿內容來看，政府雖然規範基層的相關單位在拐賣婦女問題的職責，卻未提出違反規範的懲罰，因此可能很難提高地方政府執法的意願。從草稿的內容可得知，中共仍然選擇專案式、零碎的被動方式來回應提升婦女權益保障的需求，而非積極的從制度上去根本處理此問題。
[1]〈中國社會組織在人權理事會積極介紹婦女兒童權益保障成就〉，《人民網》， 2022年3月30日，http://cpc.people.com.cn/BIG5/n1/2022/0330/c64387-32387457.html。
[2]伍維婷，〈性別人權觀察：中國正在形成的性別人權觀〉，《2020中國人權觀察報告》，(台北：台灣民主基金會，2021年），頁165-196，http://www.tfd.org.tw/export/sites/tfd/files/download/2020_HR_004.pdf。
[3]Tiantian Zheng, “Human Trafficking in China,” Journal of Historical Archeology & Anthropological Sciences, Vol. 3, Issue 2 (2018), pp. 171-178, http://medcraveonline.com/JHAAS/JHAAS-03-00080.pdf.
[4]類似的治理邏輯曾用來因應農民工的權益保障。見Christina Chen, “Unintended Consequences of Enhanced Labor Legislation in Reform-Era China,” in Szu-chien Hsu, Kellee S. Tsai, and Chun-chih Chang (eds.), Evolutionary Governance in China: State-Society Relations under Authoritarianism (Cambridge: Harvard Contemporary China Series, 2021), pp. 284-307.
[5]〈栗戰書委員長向大會報告全國人大常委會工作〉，《新華網》，2022年3月8日，http://www.news.cn/politics/2022lh/2022-03/08/c_1128449237.htm。
[6]〈兩會 最高人民法院、檢察院報告：嚴懲性侵、買賣婦女兒童等犯罪〉，《明報》，2022年3月8日，https://reurl.cc/OpNGmA。
[7]〈中國首部慈善法引發的質疑〉，《RFI法廣》， 2016年3月21日，https://www.rfi.fr/tw/中國/20160320-中國第一部慈善法引發的爭議。
[8]劉瑞芬，〈「新法像一把懸在脖子上的刀」數千境外NGO紛紛停擺或撤離中國〉，《鏡周刊》， 2017年6月19日，https://www.mirrormedia.mg/story/20170616int_china_ngo/。
[9]〈婦女權益保障法修訂草案二審稿：對拐賣婦女等侵權行為強制報告與排查，禁止因婚育限制女職工晉職晉級〉，《新華網》，2022年4月18日，http://big5.news.cn/gate/big5/www.news.cn/legal/2022-04/18/c_1128571154.htm。