雙週報第52期
壹、新聞重點
2022年3月28日,美國國防部向國會提出機密版的《國防戰略》(National Defense Strategy, NDS),同時發布一份非機密的《NDS說明書》。[1] 美國總統拜登提出的2023年國防預算需求為7730億美元。[2] 根據非機密《NDS說明書》,美國國防部基本上會延續2018年NDS提出「能夠擊敗主要大國的侵略,同時阻止其他區域機會主義威脅」的部隊規畫結構。機密版NDS詳細地說明如何解決部隊規模問題,並就如何評估美軍能力提供了前瞻性分析。[3] 美國國防部長奧斯汀表示,NDS的重點是「中國步步進逼的挑戰」和「俄羅斯咄咄逼人的嚴重威脅」。2023年的美國國防預算需求包括60億美元用於太平洋嚇阻倡議,相同的投資也可以用來對付俄羅斯。預算同時反映了與朝鮮、伊朗、暴力極端組織和氣候變化構成當前威脅相關的戰略優先事項,也充分支持美國對盟邦和夥伴關係的責任。奧斯汀表示NDS主要以「綜合嚇阻」(integrated deterrence)、[4] 「競爭」(campaigning)和「建立持久優勢」(building enduring advantages)等三種手段來推進美國的戰略目標。2023年7730億美元的預算需求將能確保美國聯合武力仍為地球上最致命、最有能力的軍隊。[5]
美國企業研究所(AEI)資深研究員Elaine McCusker與John G. Ferrari認為,美國國防部所提綜合嚇阻、競爭和建立持久優勢等執行國防戰略三手段,看似以前所使用的「作戰」(operation)、「備便」(readiness)和「現代化」(modernization)等術語的新標語,而非真正改變預算中呈現的戰略概念。儘管綜合嚇阻這一新術語被確定為計劃和預算決策的基礎,但實際上似乎是在短期內降低對軍事實力和傳統武力的優先等級考量。[6]
貳、安全意涵
一、軍事能力不能單純以數量來衡量
美國國防部強調,優勢傳統軍事能力輔以安全、可靠和有效的「核嚇阻」為後盾,是達成「綜合嚇阻」國防戰略目標的堅實基礎。國防戰略目標的達成需要堅實的軍事能力,而軍事能力的衡量不能僅以實體數量視之。先從俄烏戰場觀察,實戰過程顯示,俄國有為數龐大的實體武力裝備,但經過精實訓練與戰場洗禮的烏克蘭軍方,更懂得靈活戰術運用,充分發揮了武器裝備與認知的作戰效益。另外,從美國2023年國防預算與NDS說明文件觀察,美軍兵力員額相較前兩年變化不大,甚至有所減少(圖一),而仍持續經由現代化投資與調整部隊組建,維持優勢軍事能力因應新的威脅態勢。另外再從預算上觀察(圖二),自2021年到2023年呈現穩定增長,扣掉疫情影響「全球供應鏈」成本上漲導致通膨因素,2023年預算需求實際與前一年相差無幾,且2023年預算尚未納入俄烏戰爭導致的經濟衝擊效應。由上述可推論,美國係根據軍事能力需求的成本效益評估結果,所減省的資源轉投入更具成本效益能力的發展,加速推動軍事現代化進程,期能符合國防戰略目標的需求。由此可見,兵力員額與裝備數量並非其軍事能力衡量的單一指標。[7]
軍種
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2021實數
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2022授權
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2022概估
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2023 需求
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23與 22 差異
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陸軍員額
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1,008,373
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1,010,500
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1,001,500
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998,500
|
-3,000
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海軍員額
|
405,309
|
405,520
|
406,135
|
404,000
|
-2,135
|
海陸員額
|
214,918
|
215,300
|
209,606
|
210,000
|
+394
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空軍員額
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513,687
|
516,220
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510,306
|
510,400
|
+94
|
現役員額
|
1,348,479
|
1,348,040
|
1,332,439
|
1,328,300
|
-4,139
|
後備員額
|
793,808
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799,500
|
795,108
|
794,600
|
-508
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總員額
(現+後)
|
2,142,287
|
2,147,540
|
2,127,547
|
2,122,900
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-4,647
|
圖1、美國2021~2023軍種員額
資料來源:“Defense Budget Overview: United States Department of Defense Fiscal Year 2023 Budget Request,” Office of The Under Secretary of Defense (Comptroller)/Chief Financial Officer, March 2022.
軍種
|
2021
|
2022
|
2023需求
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陸軍
|
173.6
|
173.4
|
177.3
|
海軍
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206.9
|
220.3
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230.9
|
空軍
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204.5
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220.6
|
234.1
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其他
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118.7
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128.0
|
130.7
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全軍小計
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703.7
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742.3
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773.0
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圖2、美國2021~2023國防預算(單位:10億美元)
資料來源:同圖1。
二、美國2023年國防預算規畫反映NDS著重於未來而非當下
建立持久優勢意味著美軍必須繼續甚至加速創新和現代化,美國國防部 2023年雖提出有史以來最高的研發、測試與評估預算(大約1300億美元)需求,但研發並非一蹴可幾,通常需要較長的歷程。這意味著美軍著眼於未來2030年代,而非2020年代的「中國威脅」做戰爭準備。[8] 從前節分析可發現,美國2023年國防預算資源總需求並未直接受到俄烏戰爭的影響。為了發揮有限國防資源的最佳效益,美國海軍除要求9艘新艦艇外,也計畫除役包含16艘未到服役年限在內共24艘艦艇。[9] 美國空軍打算淘汰包含33架F-22戰機在內共240架軍機。[10] 海軍目前擁有298艘艦艇,到2027年將降至 280艘,但是海軍並未放棄追求總數355艘的艦艇目標,空軍仍追求保持全球戰場空優與快速機動打擊的核心任務不變。進行中的俄烏戰爭並沒有實質性地改變美軍國防戰略或預算,面對中國繼續擴大的軍事能力,美國國防部捨棄擴大軍力規模,改以有效調整運用有限國防資源向長期戰略目標推進。除了有史以來最大的1300 億美元的研發投資需求,各軍種預算規畫對美軍現況需求與未來發展而言,呈現一種相對穩定性平衡。
參、趨勢研判
一、短期內美國印太與東歐戰略態勢趨近平衡
美國國防官員仍未公開談論新版的NDS,除了不斷地強調懲罰俄羅斯入侵烏克蘭,亦同時繼續關注中國。但從公開的預算訊息中,可以看到戰略態勢的微妙調控。美國國防部要求61億美元用於資助美國在太平洋的軍事活動,同時也要求提供69億美元,強化美軍、北約盟國和夥伴在面對俄羅斯侵略時的能力與戰備狀態。美國並未以烏克蘭危機為藉口來增加原本已龐大的國防預算,而是在有限預算條件下組建一支隨時備便、靈活且有能力的聯合部隊,2022年國防授權法案已增加在印、太地區資源的投入,其中特別針對《太平洋嚇阻倡議》強化海軍與陸戰隊在區域安全的重要性。從美軍的角度來看,重點可能在檢視烏俄戰事停止後歐洲區域安全態勢的發展、歐洲各國對區域安全的態度與投入的廣度與深度,據以檢討與調整美國所需要投入的資源。美國未來在北約東翼可能會朝向建立永久基地,但不會永久駐紮的部隊輪換方式部署。[11] 因此,基於當前的安全環境,從預算分配與部隊部署規畫觀察,短期內美國印太與東歐戰略態勢趨近平衡。
二、美軍將加速現代化提升嚇阻與擊敗中國解放軍的軍事優勢
中國十多年來受惠於經濟實力高速的提升,也因而加快了軍事現代化的步伐。美國參謀長聯席會議主席米利將軍表示,大國之間發生重大國際衝突的可能性正在增加,美國正處於一個非常關鍵和歷史性的「地緣戰略」轉折點,需要採取明確的戰略與實力來應對中國或俄羅斯。[12] 2021年高超音速飛彈測試的訊息讓美國意識到,威脅已離家門不遠。因此,美國 2023 年國防預算大幅增加對高超音速武器測試和設施的預算需求。此外,俄烏戰爭提醒戰爭模式正不斷的演進與翻新,先進資訊與高科技武器搭配靈活彈性的戰術運用已成為主導戰場優勢的關鍵。[13] 雖然美軍在戰場累積的實戰經驗與聯合作戰部隊指管訓練已立於優勢地位,然而中國解放軍異常積極的在軍事現代化與資訊化下擴大部隊規模與能力,已警醒美軍在多領域加速現代化的步調提升軍事優勢,以保持與中共解放軍一定的安全差距,確保國防戰略目標的達成。最後,鑒於我國國防戰略致力於建構專業國防,由美國NDS可知,專業來自於能力,建構能達成國防戰略目標的軍事專業能力,實為國防預算資源規畫的核心,從成本效益出發,採用更細緻的方法來評估,例如:載台數量很重要,但它不是唯一的衡量標準,載台上的裝備與火力效益或許更能反映能力。
[1]“Fact Sheet: 2022 National Defense Strategy,” U.S. Department of Defense, March 28, 2022, https://reurl.cc/02L67A.
[2]“United States Department of Defense Fiscal Yea 2023 Budget Request,” Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller)/Chief Financial Officer, March 2022, https://reurl.cc/2DXWrX.
[3]“Deputy Secretary of Defense Dr. Kathleen Hicks Remarks on President Biden's Fiscal 2023 Defense Budget,” Transcript, U.S. Department of Defense, March 28, 2022, https://reurl.cc/Zrp8qa.
[4]吳自立,〈「綜合嚇阻」—美國國防戰略概念的轉變〉,《國防安全及時評析》,國防安全研究院,2021年12月9日,https://reurl.cc/e61g5M。
[5]Jim Garamone, “Austin: Budget Funds Military to Accomplish Today's, Tomorrow's Missions,” DOD NEWS, April 5, 2022, https://reurl.cc/KpNLGm.
[6]Elaine McCusker and John G. Ferrari, “5 Quick-hit Observations on the FY 2023 Defense Budget Proposal,” AEI, March 30, 2022, https://reurl.cc/RjxQDr.
[7]Diana Stancy Correll, “A Ship that Can’t Combat Threats ‘Doesn’t Do Me Good’,” Navy Times, April 6, 2022, https://reurl.cc/e61AVM.
[8]Jim Garamone, “Austin Lays Out Reasoning Behind DOD Budget Request,” DOD NEWS, April 7, 2022, https://reurl.cc/EpkAEA.
[9]Megan Eckstein, “US Navy Budget Would Pay for 9 Ships, Decommission 24 Amid Readiness Drive,” NavyTimes, March 29, 2022, https://reurl.cc/qOypvp.
[10]楊幼蘭,〈送33架F22進墳場 大砍F35採購 美針對中俄拚了〉,《中時新聞網》,2022年3月29日,https://reurl.cc/7e5mNN。
[11]Jim Garamone, “Milley Proposes Rotational Forces in Permanent Bases Across Eastern Europe,” DOD NEWS, April 5, 2022, https://reurl.cc/yQz4m6.
[12]Jim Garamone, “Potential for Great Power Conflict 'Increasing,' Milley Says,” DOD NEWS, April 5, 2022, https://reurl.cc/yQz4My.
[13]Marcus Weisgerber, “Biden’s $773B Request for Pentagon Stays Focused on China,” Defense One, March 28, 2022, https://reurl.cc/2DpV4v.