美國建構第一島鏈的「網狀安全架構」與友盟的戰略部署
2023.06.21
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壹、新聞重點
2023年6月8日，美國國防部印太事務助理部長瑞特納（Ely Ratner）出席智庫新美國安全中心（Center for a New American Security）活動，談論美國在印太地區建構「網狀安全架構」（Networked Security Architecture）之成果。「網狀安全架構」作為一個政策概念，主要出自美國2019年的《印太戰略報告》（Indo-Pacific Strategy Report），意指美國在以「輪軸—輪輻」（hub-and-spoke）為特色的一系列雙邊安全關係外，另促成三邊與多邊關係的安排，並鼓勵友盟之間的鏈結。
瑞特納稱區域國家基於共享的印太秩序願景，正深化安全合作以在區域內打造更分散、動態與韌性的兵力態勢。在雙邊關係上，這體現於菲律賓基於《加強防務合作協議》（The Enhanced Defense Cooperation Agreement）提供基地予美軍使用；以及美日於2023年1月「二加二」會談同意的合作項目，特別是未來將把駐紮於沖繩的美國海軍陸戰隊轉型為「海軍陸戰隊濱海作戰團」（Marine Littoral Regiment, MLR）。在三邊或多邊關係上，其則稱美國、日本、韓國、菲律賓與澳洲等國之間正在發展不同組合的安全合作。
瑞特納的演說反映美國及其友盟對中國的憂心日增，因此積極呼應要強化美國自川普（Donald Trump）政府以來在第一島鏈的戰略部署，以期於平時增加對中國的嚇阻，並為危機發生或戰時預做準備。在美國正積極強化第一島鏈防禦的戰略態勢中，台灣宜務實探討和第一島鏈防禦對接的可行性與相應的作法。[1]
貳、安全意涵
一、美國嘗試發展「前進部署」（Forward Deployment）新作法
設若東海、台海或南海爆發武裝衝突，美國相較於中國的不利之處，是受限於距離這些區域熱點遙遠，難以快速投射兵力。爰此，美國建構「網狀的安全架構」，目的之一是發展「前進部署」的新概念或作法。舉例來說，美國海軍陸戰隊依據其「兵力設計2030」（Force Design 2030），提出前述MLR的兵力整建構想。MLR目前規劃由1,800至2,000名海軍陸戰隊與海軍人員組成，目的是在西太平洋的關鍵島嶼部署較小型編制的海軍陸戰隊。藉分散且靈活的兵力來打擊敵人，並整合防空與飛彈防禦、支援「海域意識」（maritime domain awareness）、支援地面戰爭與資訊環境的作戰。
美軍MLR下轄一個「濱海戰鬥隊」、「濱海防空營」與「戰鬥後勤營」。「濱海戰鬥隊」由一個步兵營和一個反艦飛彈連組成，任務是反艦打擊。「濱海防空營」配備死神無人機（MQ-9A Reaper）、地面和空中任務導向雷達等裝備，任務是提供遠程情報、監視和偵察。「戰鬥後勤營」則是向「濱海作戰團」提供戰術後勤補給。第一個MLR於2022年在夏威夷成立，此概念經實戰化測試與戰場驗證後，美軍就將另一個MLR將部署於沖繩，另一個則可能在關島。[2]
美國陸軍則嘗試利用年度的「太平洋棧道」（Pacific Pathways）演習增進軍隊在印太地區的存在。「太平洋棧道」演習自2014年展開，藉由輪流與印太區域內的美國盟友舉行軍演，實現在國際換日線以西的地區常態性的部署，參與該軍演人數迄今為止已超過1萬名的軍力，也讓美軍熟悉當地國軍事資產的使用；自2018年起，美國陸軍減少舉行聯合軍演的國家數目，但增加在各國的停駐時間，以期提升與盟友的「操作互通性」（interoperability）。在這基礎上，美國藉此投入陸軍近年來新組建的「多領域作戰特遣部隊」（Multi-domain Operations Task Force）參與演習，增進不同軍種在多個作戰領域的協作。美國陸軍亦藉此驗證「陸軍預置儲備」（Army prepositioned stocks, APS）的概念。[3]
二、日本提升「反擊能力」並強化與友盟的安全合作
在推動「網狀安全架構」上，美國除了投資與發展自身的軍力，也鼓勵友盟深化彼此的安全合作關係，日本在美國的印太盟友中則無疑是最重要的國家之一。日本於2022年12月16日通過新版的《國家安全保障戰略》、《防衛計畫大綱》與《中期防衛力整備計畫》三份文件。舉其要者，日本在提升自身能力的面向，宣示將發展「反擊能力」，目的是面臨對手的飛彈攻擊時，能在被動的防禦之外打擊對手，防止更多的攻擊。在與友盟的合作上，日本則擬建構一個「多層次的網絡」，包括美日同盟、日美韓三邊防衛對話、日美澳三邊戰略對話，以及四方安全對話（QUAD）等機制，並推進與澳洲、印度、韓國、歐盟與歐洲國家、東協、加拿大與北約等之雙邊關係。具體的作法則包含雙邊訓練與演習；資訊保護協定、採購和交叉服務協定，與「相互准入協定」等之簽訂；防衛裝備之共同研發；防衛裝備與科技的轉移；能力建構協助；戰略溝通；以及「彈性嚇阻選項」（Flexible Deterrent Options）等。[4]
在具體的實踐上，日本廣泛與澳洲、加拿大、法國、德國、印度、荷蘭、紐西蘭、菲律賓、美國、英國、越南等國進行聯合演訓。在武器的研發上，日本與英國和義大利成立「全球作戰航空計畫」（Global Combat Air Programme, GCAP），共同研究製造第六代戰鬥機。在能力的建構上，日本除透過「政府開發協助」（official development assistance, ODA）協助發展中國家的經濟與社會發展，也於2023年4月提出「政府安全協助」（或稱「政府安全保障能力強化支援」，Official Security Assistance, OSA）的政策以補ODA之不足。為提升理念相近國家在區域上的安全與嚇阻能力，OSA的主要目標就是向這些國家提供軍備與補給品，以及提供發展基礎建設的協助。據報導，日本擬提供菲律賓警戒監控用的雷達，使之能更有效因應中國在南海的擴張行動。其他受援助的國家，則包含馬來西亞、孟加拉與斐濟。[5] 透過這些作法，日本正成為印太地區安全網絡的另一個重要節點。
參、趨勢研判
一、民主國家於第一島鏈的軍演或可成為「前進部署」的另類選擇
美國建構「網狀安全架構」的目的除了是因應中國打擊能力的大幅提升，而有必要發展分散、動態、靈活與韌性的兵力態勢，另一個重要考量則是克服地理距離造成的兵力投射之困難。前揭若干「前進部署」的概念仍待驗證，然而一位美國軍官的觀點，或可作為這些概念成熟前的替代方案。其以台海衝突為背景，認為既然中國武力犯台涉及兩棲登陸，而台灣海峽的海象僅3至5月以及9至10月適合解放軍的兩棲作戰。美國便可利用這兩個「機會之窗」，透過在第一島鏈舉行聯合軍事演習，增加在區域的軍事存在與嚇阻力道。以2023年春季為例，美國、泰國、印尼、新加坡、日本、馬來西亞與韓國於2月底至3月初於泰國進行「金色眼鏡蛇」（Cobra Gold）聯合演習；美國與日本於3月間舉行「鐵拳」（Iron Fist）雙邊軍演；3月底，美國與韓國於浦項進行「雙龍」（Ssang Yong）聯合軍演；美國與菲律賓先於3至4月間舉行「堅盾」（Salaknib）聯合演習，復於4月下旬舉行「肩並肩」（Balikatan）軍演。透過這些軍事合作，美國不僅展現對友盟的安全承諾、增進與友盟在軍事上的操作互通性，更在中國傳統陸基武器打擊範圍內展現聯合軍事部署的能力。美國如能持續在春秋兩季善用這些軍演，可望在第一島鏈區域發揮嚇阻中國的效果。[6]
持平而言，當前這些軍演的規模與性質各不相同，未必都可視為對中國的嚇阻。一旦中國決心對台動武，這些軍演是否有足夠的嚇阻力道，亦不無疑問。惟該文揭示了一個可能的方案，或值得台灣、美國、日本與其他友盟進一步研議。
二、台灣宜積極尋求和友盟對接的可能性與作法
美國建構「網狀安全架構」，台海的和平與穩定無疑是最重要的考量之一。新美國安全中心（Center for a New American Security, CNAS）於2023年4月19日為美國眾議院「美國與中國共產黨戰略競爭特設委員會」（Select Committee on the Strategic Competition between the United States and the Chinese Communist Party）舉辦中國武力犯台的兵棋推演。該次兵推的重要發現之一，即是美國於印太地區具備分散與韌性的兵力態勢，是協防台灣的最佳策略。然而受限於政治因素，台灣在前述各項友盟的作為中卻往往是缺席的。台灣因此宜把握民主國家關心台海局勢的契機，呼籲國際要有台海安全與印太安全不可分割的認知，並尋求將台灣安全鑲嵌在民主國家防衛體系的機會。當前已有論者主張台灣應爭取和美國舉行聯合軍事演習並參加「環太平洋」（Rim of the Pacific Exercise, RIMPAC）軍演，以讓彼此相互熟悉甚至整合。此外，鑒於友盟在戰時的協助（如允許美軍從其基地行動）是確保美軍保存戰力並介入台海局勢的重要關鍵，台灣深化與友盟的關係亦有必要。當然，與這些國家在敏感的軍事議題上進行合作，就當前局勢而言或有難度。然而，台灣或可在政治敏感性較低的議題上尋求突破，以進一步串聯台灣與周邊國家的安全利益。日本的《國家安全保障戰略》揭櫫許多面向與議題，提供相關單位研議並嘗試合作的方向。[7]
[1]瑞特納的演說，參見“Assistant Secretary of Defense for Indo-Pacific Security Affairs Dr. Ely Ratner Participates in a CNAS Discussion on Building a Networked Security Architecture in the Indo-Pacific,” US Department of Defense, June 8, 2023, https://tinyurl.com/37he6fca；「網狀安全架構」參見“Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region,” US Department of Defense, June 1, 2019, https://tinyurl.com/3xuu9mw6；美國的第一島鏈戰略，可參見2021年白宮解密的文件，“U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific,” The White House, January 2021, p. 7, https://tinyurl.com/53d87crv。
[2]“Marine Littoral Regiment (MLR),” US Marine Corps, January 11, 2023, https://tinyurl.com/5n8b88zj; 黃恩浩，〈菲律賓向美國開放多個軍事基地之觀察〉，《國防安全雙週報》，第73期，2023年2月17日，https://tinyurl.com/35sdp3sv。
[3]關於「太平洋棧道」演習，參見Todd South, “Pacific Pathways: Army Rotations Will Go to Fewer Places but Stay Longer,” Army Times, October 9, 2018, https://tinyurl.com/5769z9fw；「多領域作戰」的概念，參見Jen Judson, “Head of US Army Pacific Command Talks Multidomain Challenges in the Region,” Defense News, November 26, 2018, https://tinyurl.com/yc2pxs3z；陳鈞奎，〈美國陸軍發展「多領域作戰」之觀察〉，《國防安全週報》，第43期，2019年4月19日，https://tinyurl.com/ymfy4fcm；美國陸軍藉「太平洋棧道」演習驗證「陸軍預置儲備」，參見Erik C. Johnson and Mark A. Yore, “Operation Pathways- Dynamic Employment of Army Pre-position Stock Tested in the Indo-Pacific,” U.S. Army, May 2, 2023, https://tinyurl.com/49mu3ne5。
[4]“National Security Strategy,” Cabinet of Japan, December 16, 2022, https://tinyurl.com/5exxt842; 門間理良，〈日本新版安保三文件 成為日本安全保障戰略轉折點〉，《自由時報》，2023年1月8日，https://tinyurl.com/2s3cpn9a；王綉雯，〈日本新版國家安全保障戰略之評析〉，《國防安全雙週報》，第70期，2022年12月30日，https://tinyurl.com/3v9xycua。
[5]“Official Security Assistance (OSA),” Ministry of Foreign Affairs of Japan, April 5, 2023, https://tinyurl.com/2hyab5tf; “Japan Plans Military Aid for 4 Countries Under New Framework,” The Yomiuri Shimbun, April 3, 2023, https://tinyurl.com/yjbz7t7r.
[6]Benjamin Van Horrick, “A Strait Too Far: How A Deliberate Campaigning Approach in the Pacific Can Make Beijing Think Twice,” War on the Rocks, June 5, 2023, https://tinyurl.com/26z5hb3d.
[7]新美國安全中心的兵推與結果，參見Stacie Pettyjohn, Becca Wasser, and Andrew Metrick, “Bad Blood: The TTX for the House Select Committee on Strategic Competition Between the United States and the Chinese Communist Party (CCP),” CNAS, April 26, 2023, https://tinyurl.com/22kr8uun；台美聯合軍演的倡議，參見姚中原，〈台美軍事合作項目 必須有所突破〉，《自由時報》，2023年4月18日，https://tinyurl.com/485njn95；〈美台海兵推專家：備戰才能止戰 美台應進行聯合軍演〉，《太報》，2023年5月6日，https://tinyurl.com/48bxrwuv。