新版日本《能源白書》與能源安全
2023.06.21
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壹、新聞重點
2023年6月6日，日本2023年版《能源白書》通過內閣審議，總結前年度能源供給形勢及政策走向。近年，國際社會對減碳目標及路徑爭議未解，復以能源市場深受烏俄戰事影響。日本作為能源消費及進口大國，能源供給安全深受上述要素影響。在此背景下，該國如何確保能源安全，殊值關注。
貳、安全意涵
一、能源供給安全重回首要關注焦點
隨著《巴黎協定》（Paris Agreement）於2016年生效，此後日本年度《能源白書》揭示的「能源情勢及主要政策」，幾乎全數由（一）福島復興、（二）供給安全、（三）環境議題等3大主軸構成。[1] 由於福島復興小節旨在向國民報告善後、賠償及地域振興成效，故日本能源形勢及政策走向之觀察重點主要仍集中在後兩者。以近3年內容觀之，在2021及2022年度能源白書中，以零碳排為主軸的環境議題均位居供給安全之前，反映了零碳排目標對日本能源供給體系造成之長期壓力。其主因即在福島核災後日本一度全面停用核電，並依賴化石燃料填補核電缺口所致。然而，在最新版的2023年版的《能源白書》（以下簡稱「白書」）編排中，供給安全的次序再度凌駕於環境議題之前。此外，以章節名稱觀之，能源供給安全在2022年版「白書」尚以「能源供給的不確定性與因應作為」作為主題，2023年版則採用更為直接的敘述——「能源安全問題及因應作為」，此現象亦顯示供給安全問題確實已重回首要關注要點。
日本政府於2022年確立重啟核電之政策後，該國能源供給壓力雖稍微紓解，然其作為能源進口大國的基本架構仍然不變。換言之，在世界減碳共識及技術未出現重大變化、地緣政治形勢卻更趨緊張背景下，日本能源政策的首要關注焦點勢必重新回到供給安全範疇。
二、能源供給安全關鍵由短中期戰爭風險轉向中長期政治風險
2022年度《能源白書》中，對於能源供給安全之敘述仍以新冠疫情為主軸，直至2023年度版「白書」才將能源市場的主要變動要素歸結於烏俄戰爭影響。上述時間縱線出自《能源白書》係每年6月出版，總結日本過去1年的能源情勢以及未來政策展望，故2022年及2023年版「白書」反映的是2021年6月至2023年5月間的能源情勢變化。由於「白書」採用之數據多為時隔1年以上的歷史數據而非當前數值，故《能源白書》對能源供給結構之敘述具「落後指標」特性。然而由「白書」揭示之觀點，亦足以窺見日本政府之立場及政策走向。例如2023年度《能源白書》延續去年度立場，重申應確保位於俄國庫頁島之石油、天然氣開採基地「薩哈林1、2號」權益之重要性。由日本政府重申對進口俄國能源之政策態度，以及首相岸田今年度成功訪問烏克蘭首都基輔觀之，日本政府已在對烏、對俄外交間取得平衡，使其不致在對外政策上陷入政治立場和能源安全的兩難。換言之，即便今年度《能源白書》係以俄烏戰爭影響為主軸，然而戰事對日本能源供給帶來之影響已概略底定，不致再有難以預測的重大變因。
值得注意的是，2022年「白書」揭示的日本對中東原油依存度為92%，2023年「白書」的數值則為92.5%。由於日本對中東原油之依賴程度不降反升，在烏俄戰爭對能源市場衝擊已底定背景下，影響供給安全之關鍵可能由短中期的戰爭風險回歸中長期的政治風險。
參、趨勢研判
一、海上能源航路安全將成關注焦點
繼前年度白皮書後，能源運輸途經「咽喉點風險」（Choke Point Risk）數值仍持續上升，今年揭示之數值達歷史新高。[2] 由於該數值對應日本能源進口路徑僅計入荷姆茲海峽、麻六甲海峽，並未將南海、台海、巴士海峽等戰略要地計入。若將中國於上述區域實施的軍事擴張行動視為能源進口風險因素，則日本面臨之實際風險應遠較《能源白書》揭示數值更高。在此背景下，日本政府似乎再次面臨1970年代對海上能源航路護衛問題之辯論，亦即海上自衛隊是否應防衛海上能源航路、海上自衛隊是否有能力防衛海上能源航路，以及美日對此議題之分工為何。[3] 值得注意的是，當前能源航路之威脅已不似1970年代僅限定於「日本周邊地區一千海里」的議論，更必須面對中國在印度洋或南海的擴張活動。
由日本近年提供越南、菲律賓、印尼及馬來西亞等國巡視船隻或雷達觀之，可發現日本嘗試加強海上能源航路沿岸國之海防能量，以平衡中國勢力之擴張。此外，日本今年新公布的「政府安全保障能力強化支援」（Official Security Assistance，OSA）方針亦將對菲律賓、馬來西亞、孟加拉及斐濟提供防衛裝備，由此亦能一窺日本欲確保海上能源航路安全之決心。特別是將斐濟納入援助對象，顯示日本可能將不經由南海、繞行澳洲東部的能源航線納入視野。若此推測屬實，則更進一步印證日本戰略家岡崎久彥在21世紀初的預測——即中國完成南海的「內海化」後，高度倚賴中東能源的日本將何去何從？[4]
如上所述，由於日本能源供給在可見的未來仍無法「去中東化」，故如何確保海上能源航路安全，勢將成為日本對外政策的關注焦點。然正如日本迄今僅對上述國家提供海巡船隻及雷達等設備所示，即便日本有意強化海上能源航路沿岸國的海防能量，該國現行制度仍對此手段形成諸多限制。2023年2月，日本防衛大臣濱田靖一稱該國刻檢討修正《防衛裝備移轉三原則》，[5] 其後該國又在4月推出OSA政策。判相關法規鬆綁後，日本將積極運用此手段減緩其海上能源航路面臨之挑戰。
二、日本政府將尋求「重返中東」
日本缺乏石油及天然氣等能源礦藏，故必須高度倚賴海外進口，中東地區更是該國能源進口重鎮。由於能源係維持社會運作及經濟發展不可或缺之要素，日本必須高度關注中東情勢，甚至將對中東外交納入國家戰略層次。日本於2013年首度發表之《國家安全保障戰略》中，即運用相當篇幅說明中東和平穩定之重要性，並主張應積極與能源出口國建立關係。[6] 然而，2022年末發表的最新版《國家安全保障戰略》全篇僅提及中東1次，該段落所涉事項更與能源安全無關。[7] 此外，岸田就任首相後，本應於2022年8月藉參加非洲開發會議（TICAD）順道訪問中東國家，惟岸田當時因染疫中止出訪。而前一任首相菅義偉不僅任期較短，更因疫情限制使其未能出訪任何中東國家。故日本首相前一次前往中東能源出口國，甚至必須追溯至前總理安倍晉三於2020年1月對沙烏地阿拉伯等國之訪問。[8] 換言之，無論由國家戰略的最高指導文件，抑或由國家領導人外訪行程觀之，日本對中東地區之投入似乎呈現消退趨勢，勢必面臨重整中東戰略之壓力。
由2023年版《能源白書》內容觀之，對中東國家之敘述新增了對阿曼之關注，並稱自阿曼進口能源之優勢在於無須經過風險較高的荷姆茲海峽。另一方面，日本首相岸田文雄刻規劃於7月訪問沙烏地阿拉伯、卡塔爾及阿拉伯聯合大公國等中東國家。[9] 上述兩者雖反映日本決策者有意重新調整對中東能源外交布局，然而數年以來的空白實難在短期內化解。2022年9月，卡塔爾能源部長加比（Saad bin Sherida Al Kaabi）於日本舉辦的第11屆天然氣產銷會議演講稱「卡塔爾已非日本的主要能源供給國，似乎不適合在此會議演說」。[10] 此發言亦反映日本近年對中東能源出口國之外交經營明顯不足，且絕非單次的首相出訪即足以緩解。在此背景下，判日本未來將積極「重返中東」，並在單向的能源貿易之外，尋求向該區域輸出日本具優勢的減碳技術，藉此與中東能源出口國建立更加穩固的雙向貿易關係。
[1]〈令和4年度エネルギーに関する年次報告〉，《経済産業省》，2023年6月6日，https://www.enecho.meti.go.jp/about/whitepaper/2023/pdf/。
[2]2017年、2018年、2019年白書為167.4(均採用2015年數據)；2020年、2021年、2022年為180.2（均採用2018年數據）；2023年為183.2。
[3]小谷哲男，〈シーレーン防衛 : 日米同盟における「人と人の協力」の展開とその限界〉，《同志社法学》，第 58 卷第 4 期（2006 年 8 月），頁 179-207。
[4]“ The Strategic Value of Taiwan,” Global Communications Platform, September 3, 2007, http://www.glocom.org/debates/20030515_okazaki_strategic/index.html.
[5]〈「殺傷能力ある武器輸出を」政府・自民に高まる解禁論 ゆらぐ禁輸三原則 識者「平和国家像の支え失う」〉，《東京新聞》，2023年2月23日，https://www.tokyo-np.co.jp/article/232686。
[6]〈国家安全保障戦略について〉，《內閣官房》，2013年12月17日，https://www.cas.go.jp/jp/siryou/131217anzenhoshou/nss-j.pdf。
[7]〈国家安全保障戦略について〉，《內閣官房》，2022年12月16日，https://www.cas.go.jp/jp/siryou/221216anzenhoshou/nss-j.pdf。
[8]〈総理大臣の外国訪問一覧（2006（平成18）年10月から2023（令和5）年5月まで）〉，《日本外務省》，2023年5月30日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/kaidan/page24_000037.html。
[9]〈岸田首相、7月に中東訪問調整 サウジ・UAE・カタール〉，《日本経済新聞》，2023年6月17日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA172PA0X10C23A6000000/。
[10]〈日・カタール関係とLNG争奪戦－FIFAワールドカップを機に考える〉，《ニッセイ基礎研究所》，2022年11月08日，https://www.nli-research.co.jp/report/detail/id=72904?site=nli。