印太戰略架構下的美日菲海巡首次南海聯合演習
2023.06.21
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壹、新聞重點
根據《日本放送協會》（NHK）於2023年6月6日的報導，菲律賓海巡隊（PCG）、美國海岸防衛隊（USCG），以及日本海上保安廳（JCG）於6月1-7日在菲國巴丹省（Bataan）馬里威勒斯鎮（Mariveles）馬尼拉灣口附近的南海區域進行為期一週名為「並肩」（KAAGAPAY）的三方海事安全聯合演習，主要是演練人質遭恐怖分子挾持場景與搜救行動。菲方表示，這次海巡聯合演習主要目的在於強化美日菲在南海的聯合行動能力，未來遭遇「任何情況」三方都能互助並迅速部署。[1]
根據《中央社》報導，菲律賓海巡隊副發言人伊巴內茲（Jherich John Ybañez）告訴中央社記者，該演習場景是模擬一艘疑似載有大規模殺傷性武器的海盜船隻進入菲律賓領海，菲國海巡隊發現船上有4名國際恐怖組織成員，並有5名人質遭挾持。該演習設定「日本和美國海岸防衛隊船隻就在菲國附近海域，所以聯繫他們前來協助菲國進行聯合救援行動。」[2] 由於美日菲舉行首次海巡聯合演習的地點是選在南海地區，因此備受外界關注。
貳、安全意涵
美國印太戰略所要形成的戰略態勢，就是要聯合理念相近的區域國家共同對中國進行戰略性的圍堵。因中國、菲律賓、越南、印尼等國家都存在南海主權爭議，究竟美日菲海巡為何選在南海區域進行首次聯合演習？就菲律賓海巡隊副發言人伊巴內茲的說法，是因為美日菲三方海巡討論後認為，靠近南海的馬尼拉灣口附近海域直通南海，其不僅是海巡後勤支援最近，而且是最方便執行海事任務的地點，該首次聯合海巡演習因此選在此處。關於該演習的重點，扼要分析如下：
一、提升菲律賓海巡隊在南海與美日的聯合執法能力
在每年5月初至8月中旬的休漁期間外，[3] 前往南海地區捕魚的中國船隻數量相當龐大，其中還包括肩負海上偵搜任務的民兵船隊。面對數量眾多的中國漁船進入南海地區捕魚，以及對周邊國家可能造成海上安全挑戰，過去菲國時常力不從心，但是近年隨著美國與日本贈予菲國大型海巡艦艇與提供專業海事訓練，目前菲國海巡的實力已有逐漸提升之趨勢。
在今（2023）年6月美菲雙方海巡首次舉行「並肩」聯合演習，同時也邀請日本海上保安廳參加，澳洲則以觀察員身分參與，其戰略目的不外乎就是希望藉聯演平台提升菲律賓海上執法與應急能力、強化菲美日海巡互相合作能力（包括：通信、機動、拍照取證、海上執法、搜救和海上通過等課目），亦同時加強對中國在南海的擴張與侵權行為進行嚇阻。[4] 因為菲國馬尼拉灣口向西不到200公里處就是黃岩島（Scarborough Reef），而菲國與中國曾在2012年4月發生黃岩島爭端。[5] 從這次演習所選擇的地理位置可知，美日菲這次聯合海巡演習的背後企圖，就是針對中國在南海地區的擴張野心。
二、強化菲律賓海巡隊因應中國海上民兵威脅的能力
在這次「並肩」演習中，除菲國派出的4艘海巡艦（其中包括由日本建造的2艘）外，美日兩國也各自出動了一艘排水量達數千噸的海巡艦參加演習，以表示對本次演習的重視。該海巡聯演主要是模擬針對疑似海盜的靶船實施登臨檢查。[6] 該演習對外透露模擬因應海盜靶船，背後意涵相當值得關注，畢竟南海並非是像海盜猖獗的亞丁灣地區，在南海地區的航行船隻可謂相對安全。
該演習用模擬處理海盜事件的情境來進行，其實就是以含沙射影方式暗指中國「海上民兵」船。中國民兵船是菲律賓在進入南海區域經濟海域時經常遇到的對手，例如：在2021-2022年間發生的「牛軛礁事件」，[7] 所以該演習就將海盜船取代中國民兵船當作演習對象，同時降低對中國的針對性。因為海上民兵具有漁民身份，是中國在執行南海維權行動的第一線，身負佔領、監控與偵搜等任務，而中國民兵船不時侵犯他國經濟海域，經常讓菲國難以招架。因此，這次聯演除了表明美日菲三方將強化在南海執法合作的決心外，更重視提升菲國因應中國民兵船威脅的能力。
參、趨勢研判
這次美日菲三方在南海所舉行進行的首次海巡聯演，主要是為了因應中國在南海爭議地區部署數百艘海警船和民兵船的行為，以及其可能操作的海上灰色地帶行動。未來以美國為首的南海聯合海巡行動，有以下兩項發展趨勢值得關注：
一、發展聯合海巡行動以因應中國對南海的威脅
繼中菲兩國在黃岩島與牛軛礁的衝突之後，雙方在南海衝突就不斷在上升。例如：在今（2023）年2月6日，中國海警船在南海區域南沙群島仁愛礁爭議海域，以軍用雷射瞄準菲國海巡隊巡邏艦船員致使短暫失明；[8] 同樣在今年5月10-12日，菲國海巡隊在距離該國322公里南沙群島海域內的5個區域，設置了5個懸掛菲國國旗的浮標宣示主權，包括：費信島、火艾礁、南鑰島、雙黃沙洲與牛軛礁附近海域；對此，中國的回應是以「保障船舶航行及作業安全」為由，也在該海域布設3座燈浮標，包括：火艾礁、牛軛礁和南薰礁附近海域。[9]
由上述案例可知，中菲之間的南海爭端將會是個長期的衝突過程。整體來說，面對中國龐大的海上武裝力量，南海周邊國家並無法能夠單獨因應來自中國的海洋威脅，而這次的聯合海巡演習向中方傳達的訊息就是，一旦菲國在南海遭受中國挑釁，美菲日甚至是澳洲等國將執行海巡聯合行動以維持區域海事秩序，並會遏制中國在南海片面改變現狀的作為。
二、強化印太戰略架構下的美日菲澳南海海事合作
據日本《共同社》報導，除了進行聯合演習之外，美日菲澳四國於6月3日還在新加坡共同舉行了首次四國防長會談，就艦艇在南海「聯合巡航」等議題進行了商討。[10] 因考慮到中國侵略性的海洋行為，以及為了推展「自由開放的印太」構想，四國防長在會中對於展開與擴大海上安全合作的方針達成一致，而且日美澳三國已分別與菲國表明要加深合作的意願。這次四國防長會議所透露出來的明確訊息，就是要深化以美國為中心的聯盟合作，並在南海區域共同圍堵中國擴張作為。總之，只要美中戰略競爭不降溫、中國持續進行南海島礁軍事化，以及中國與南海周邊國家的主權爭議不減，以美國為首且針對中國威脅的西太平洋圍堵戰略就會持續強化。
[1]“Philippines, Japan and US Coast Guards Conduct First Joint Drill,” NHK, June 6, 2023, https://www3.nhk.or.jp/nhkworld/en/news/20230607_02/.
[2]陳妍君，〈美日菲海巡首次演習南海登場，強化聯合行動力〉，《中央社》，2023年6月7日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202306070124.aspx。
[3]中國休漁期又稱「伏季休漁期」，休漁海域覆蓋了中國所管轄的渤海、黃海、東海、南海等4個海域，而休漁的時間則從最初的2個月已經延長到3個半月甚至4個半月。每年的休漁期時間主要是由中國國務院農業部發布。
[4]〈美菲日海巡聯合演習，加強威懾中國海洋活動〉，《華視新聞》，2023年6月7日，https://news.cts.com.tw/cts/international/202306/202306072187769.html。
[5]2012年4月，中菲兩國船艦在黃岩島海域（Scarborough Shoal）發生對峙事件。菲律賓以違反漁業規範跟《瀕臨絕種野生動植物國際貿易公約》為由，準備拘捕進入黃岩島海域的中國漁船，隨後與中國執法船「海監75號」以及「海監84號」展開對峙。菲國船艦後來撤離、而中國取得了黃岩島海域的實質控制權。2014年3月，菲律賓將南海爭議提交國際法庭仲裁，指出中國對南海大約80%的戰略水域聲稱擁有主權，並且控制8個島礁的行動違法。參考：〈黃岩島爭端〉，《焦點事件》，https://eventsinfocus.org/issues/170。
[6]黃渭鈐，〈中美新聞一週說〉，復旦發展研究院，No. 461（2023年6月12日），https://fddi.fudan.edu.cn/b9/2d/c18985a506157/page.htm。
[7]黃棟星，〈南沙牛軛礁風波，菲美軍演對華施壓〉《亞洲週刊》，第16期（2021年4月19日），https://www.yzzk.com/article/details/特別報道/2021-16/1618457796728/南沙牛軛礁風波%E3%80%80菲美軍演對華施壓。
[8]陳妍君，〈北京稱海警船未照雷射，菲律賓指船員確實短暫失明〉《中央社》，2023年2月6日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202302160240.aspx。
[9]劉詠樂，〈菲律賓在南海部分海域 放置浮標以宣示主權〉《中時新聞網》，2023年5月14日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202302160240.aspx。
[10]〈日美澳菲防長首次會談 欲推進安保合作〉《共同網》，2023年 6月 4日，https://tchina.kyodonews.net/news/2023/06/fa176e7686fa--.html。