中國國務院及人大《2023年立法計畫》之觀察
2023.06.21
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壹、新聞重點
近日，中國國務院與全國人大相繼公布《2023年立法工作計畫》，欲加強重點領域、新興領域與涉外領域的立法，並完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，為中國共產黨「二十大」後定調的「歷史重任」（即「強國建設」與「民族復興」）提供法治保障。其中，中國國務院本年度擬向全國人大提出17項法律草案（含修訂案），並預定將審議17項行政法規草案，而全國人大共有35項待審議的法律草案，其中共有17項法案已排定審議期程。截至2023年6月初，全國人大已制定《青藏高原生態保護法》，並通過《立法法》與《反間諜法》的修訂案。[1] 下文將就兩份《立法工作計畫》試析中國未來立法工作重點與法治化發展趨勢。
貳、安全意涵
一、中國立法工作的與時俱進
兩份《立法工作計畫》反映出中國亟欲使法律規章與時俱進，進而確保國家工作的「依法而治」。就本年度國務院預備提請全國人大審議與其他全國人大規劃審議的法案中，可觀察到以下八個特點：（一）欲完善立法規範與人民代表大會制度；[2] （二）推動社會主義市場經濟體制的高質量發展；[3] （三）透過科教興國塑造新發展動能；[4] （四）強化中華文化與思想教育；[5] （五）依據疫情擴散衍伸的民生問題修改與設置有關法規；[6] （六）強化環境資源保護；[7] （七）完備社會治理體系的法治保障；[8] （八）最後則是延續「二十大」後中共對國家安全的重視，制定維護糧食安全、能源安全與整體國家安全有關法規。[9]
二、完善基礎法規以確保國家治理行為的「法治化」
而要達到國家治理工作的「法治化」，首要即在於基礎法規的完善。因此，可從兩份《立法工作計畫》觀察到中共欲透過基礎法規的設立，補足現行法律體系的不足之處，如三月份「兩會」通過規範法律制定的基礎法規《立法法》的修訂案即是一例。而國務院起草的《人工智能法》則是另一個重要的例子，隨著ChatGPT引發的人工智慧熱潮，中國網信辦已於4月份公告有關管理辦法的徵求意見稿（即《生成式人工智慧服務管理辦法》），但此次國務院《人工智能法》草案的提出，預示著中國未來將可對人工智慧產業「依法監管」。[10]
另一方面，自全國人大2021年6月通過《印花稅法》後，現行中國徵收的18稅種中，已有12類完成立法，[11] 此次人大《立法工作計畫》亦排定《增值稅法》於8月進行第二次審議，國務院亦將於本年度提請全國人大審議《關稅法》草案。增值稅作為中國稅收來源主要貢獻者，去（2022）年全中國增值稅收入達4.87兆（人民幣），約占總稅收收入三成，[12] 由於稅收為中國財政收入主要來源，若能於今年完成相關稅法草案的制定，將更有助於「稅收法定原則」的落實，達到「依法徵稅」的法治保障。此外，配合「金稅工程」相關資訊系統的推進，[13] 亦將強化中國政府對於稅務的數位監控能力。
參、趨勢研判
一、《立法法》或將擴張人大權力
儘管如此，法律草案的審議並非一蹴可幾，仍需長時間的協調與權衡各方利益。即便中國為一威權國家，法律案的審議仍是個冗長過程。作者比對近兩年的《立法工作計畫》，有多項法案已位列去年度的《立法工作計畫》，但至今仍未通過審議甚或是尚未排定確切的審議期程。然而，今年三月《立法法》修訂案通過後，或將縮短漫長的法律審議時程。原因在於，修訂後的該法授予了人大常委會加速立法過程的權限，其第33條明文表示，「列入人大常委會會議議程的法律案，遇有緊急情形的，也可經一次常務委員會會議審議即交付表決」。[14] 不過，由於《立法法》並未定義何謂「緊急情形」，形同給予人大常委會「空白授權」，或將增添法律作為「人治」應用工具的可能性。
二、藉「依憲治國」強化「黨的領導」
綜觀習近平上任以來對於「依法治國」高度重視，近期更上升為「依憲治國」與「依憲執政」，強調《憲法》意識，欲提升《憲法》在中共治國理政的重要性。去（2022）年底，習近平發表紀念中國《憲法》施行四十周年的署名文章，即彰顯了此種發展趨勢。該文延續十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》、「十九大」與「二十大」報告的論述，強調要「加快完善以《憲法》為核心的中國特色社會主義法律體系」，並指明《憲法》在中國法律體系的最高位階，任何法律規範皆不得牴觸《憲法》。[15] 然而，若細究「依法治國」或「依憲治國」的內涵，可發現最終目的仍是強化「黨的領導」，也就是將法規制定塑造為威權合法性的工具，使用法律語言包裝政治語言，[16] 多次強調要「善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志」，[17] 進而達到黨的長治久安。
[1]〈國務院辦公廳關於印發國務院2023年度立法工作計畫的通知〉，《中國政府網》，2023年6月6日，https://www.gov.cn/zhengce/content/202306/content_6884925.htm；〈全國人大常委會2023年度立法工作計畫〉，《中國人大網》，2023年5月29日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202305/3369dcb74761426d92fd19a19cb9ac98.shtml。
[2]修訂《立法法》與各級人大常委會監督法。/div>
[3]修訂《公司法》，制定《農村集體經濟組織法》、《金融穩定法》、《增值稅法》等稅法。
[4]修訂《科學技術普及法》、《學位條例》（改為《學位法》），並制定《學位教育法》。
[5]修訂《文物保護法》、《國防教育法》，制定《愛國主義教育法》。
[6]修訂《慈善法》、《傳染病防治法》、《國境衛生檢疫法》，並欲制定《無障礙環境建設法》、《社會救助法》、《突發公共衛生事件應對法》。
[7]修訂《海洋環境保護法》、《礦產資源法》，並制定《青藏高原生態保護法》。
[8]修訂《突發事件應對法》、《行政覆議法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《治安管理處罰法》，並提出《刑法》第十二修正案、制定《民事強制執行法》。
[9]修訂《反間諜法》，制定《糧食安全保障法》、《能源法》、《原子能法》、《對外關係法》、《外國國家豁免法》等。
[10]〈中國官方出手監管 年內審議人工智能法草案〉，《Yahoo新聞》，2023年6月5日，https://ynews.page.link/YPjj4。
[11]目前消費稅、增值稅、土地增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅與關稅等6稅種僅依有關《暫行條例》繳納徵收。
[12]〈增值稅立法穩定市場預期（財經觀）〉，《人民日報》，2023年2月13日，版18。其中，增值稅依據中國現行《增值稅暫行條例》，為在中國境內銷售貨物、無形資產、不動產、勞務及進口貨物的單位和個人，就其貨物銷售或服務提供過程中的增值額作為計稅依據而徵收的稅種。
[13]〈徵管改革不停步 科技強稅提質效〉，《國家稅務總局辦公廳》，2022年8月30日，http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5181054/content.html。
[14]〈（兩會授權發布）中華人民共和國立法法〉，《新華網》，2023年3月14日，http://www.news.cn/2023-03/14/c_1129430484.htm；王晨，〈關於《中華人民共和國立法法（修正草案）》的說明〉，《人民日報》，2023年3月6日，版7。
[15]〈習近平署名文章：譜寫新時代中國憲法實踐新篇章——紀念現行憲法公佈施行40周年〉，《新華網》，2022年12月19日，http://www.news.cn/politics/2022-12/19/c_1129219426.htm。
[16]Shucheng Wang, Law as an Instrument: Sources of Chinese Law for Authoritarian Legality (NY: Cambridge University Press, 2022).
[17]根據本文作者爬梳中共過往文件，此句話原為胡錦濤「十七大」報告中用於描述全國人大依法履行職責的用語，後成為習近平強化中國共產黨領導的法治保障論述。