雙週報第74期
壹、新聞重點
2022年12月30日，中共通過《中華人民共和國預備役人員法》（本文以下稱《預備役人員法》），並自2023年3月1日開始施行。實施後，原先《中華人民共和國預備役軍官法》亦將同時廢止。台灣媒體以「犯台第一步」、「為攻台做準備」等角度切入，也使得該法受到各界矚目。[1] 本文從中共預備役人員修法與意涵的角度出發，討論《預備役人員法》之特點以了解該法之內涵。最後並評估中共在預備役人員法實施後，是否可能改善過往中共後備戰力之缺點以及該法對中國在作戰時之影響。
貳、安全意涵
一、2021《兵役法》修正後預備役人員法規漏洞
習近平自十八大以來，對於解放軍制度的改革即十分重視，但仍先以現役部隊有關改革為主。2020年推動的預備役改革後，首先將預備役部隊的領導體制進行調整，《關於調整預備役部隊領導體制的決定》於同年7月1日實施後，將預備役部隊從軍地雙重領導調整為黨中央、中央軍委集中統一領導，全面納入軍隊領導指揮體系。[2] 隨著《兵役法》在2021年修正，將原條文「中華人民共和國實行義務兵與志願兵相結合、民兵與預備役相結合的兵役制度」修正為「中華人民共和國實行以志願兵役為主體的志願兵役與義務兵役相結合的兵役制度」，並連帶刪除部分有關預備役人員的條文，[3] 也使得有關預備役人員的法律規範不夠全面（如刪除第六章「民兵」與第七章「預備役人員的軍事訓練」）。[4] 原本與預備役人員有關之法律條文，以《國防法》、《兵役法》、《預備役軍官法》、《民兵工作條例》以及地方的《民兵預備役工作條例》，但《兵役法》修法後，並未有專項規範預備役士兵的法律條文。因此本次通過《預備役人員法》並同時廢除《預備役軍官法》，將預備役士兵與軍官一同納入法條進行規範，以完善法律。從近年中共仍持續就軍事相關法律進行修正與訂定來看，本次的《預備役人員法》仍不脫中國軍事政策制度改革的一環。
二、《預備役人員法》內容涵蓋範圍更加全面
本次通過的《預備役人員法》，針對預備人員定義與範疇、領導體制、管理、預備役軍銜、選拔補充與退出、訓練與晉升、待遇及徵召等項目進行規範（相關內容重點如附表）。其中的幾項特點包括（一）與原本《預備役軍官法》相較，預備役規範範疇更全面，除預備役軍官外亦包括士官與兵。（二）對於地方政府要求提高，如預備役人員工作納入考評；預備役人員的考核結果通知本人所在單位（惟象徵意義可能大於實際效果）。（三）強化預備役人員數據資料庫，可能隱含當前數據資料建置之資訊化程度仍待整合。（四）在預備役人才選拔補充的部分，則是強調依照職缺性質選人，並細化選拔補充組織程序，兵役機關組織體格檢查、政治考核和辦理相關入役手續。[5] （五）強化訓練，包括將預備役人員的教育訓練納入「國家和軍隊教育培訓體系」、須達到軍事訓練大綱所規定之要求以及必須接受臨戰訓練。[6] （六）不再由人民武裝部通知預備役人員進行召集，而改由部隊直接通知受訓人員進行訓練，有利未來增加動員速度。（七）提升預備役人員服役最高年齡，確保徵召人員的專業程度。
參、趨勢研判
一、《預備役人員法》成效仍待觀察
中共通過《預備役人員法》後，對於整體後備戰力可能的變化亦將影響未來台灣的防衛作戰。因此，有必要先就中國預備役制度之不足進行討論，以利評估《預備役人員法》是否確實改善其問題。根據中國軍事專家學者的論點，長期以來中共預備役制度存在不少缺失。主要分為制度、法規、結構、訓練、裝備等方面之不足。在制度上，過去預備役的管理、訓練以及裝備雖然由所在地的軍種負責，但是動員整訓的經費及相關後勤又需要與軍區協調，雙方在協調上常缺乏有效溝通。[7] 在法規上，雖然規範預備役人員的法律主要以《國防法》、《預備役軍官法》、《國防動員法》等法律為主，但原則性說明較多、具體規範少，管理制度與集訓制度法規不足等問題。[8] 其他不足包括預備役部隊的經費來源僅規範了訓練與戰時經費，未包括突發狀況、多樣化軍事任務等經費來源；在撫恤上更是僅規範預備役軍官部分，而未將士兵納入。[9]
在結構上，原本預備役人員以退役人員、民兵以及登記預備役之公民為主，但是實際上退役官兵進入預備役的比例低，而符合專業化兵種如通信、工兵的預備役人員亦不足。[10] 此外，在軍種結構上仍以陸軍為主力，海空軍、火箭軍與戰略支援部隊佔比不足預備役人員的10%。[11] 在訓練上，預備役人員的訓練備戰意識低，加上解放軍當前仍以訓練現役部隊進行聯合作戰為主，也連帶排擠了預備役的訓練能量，使得預備役部隊訓練活動減少，多只有短期集訓。[12] 裝備與現役部隊存在「代差」且數量不足、武器亦老舊，70%以上達到或接近最高服役年限。[13]
而本次《預備役人員法》是否解決前述相關缺失？事實上，若僅從該法條文內容來看是無法判斷能否有效改善的。因為相關法條多數仍多為原則性的說明。但確實有些條文是有針對原本之缺失特別訂定，包括預備役人員管理工作權責劃分、強化預備役部隊的訓練、改善專業化兵源之問題、待遇與保障改善、預備役人員資料化的建設以及增加召集的速度。未來中共的後備戰力能否有效提升，仍待後續《預備役人員法》實施後的實際情況而定。
二、《預備役人員法》修訂後將縮短動員時間
儘管依照《預備役人員法》，許多成效仍有待觀察，但有一點是較能確定的，即實施後將能簡化召集預備役人員的行政流程並縮短動員預備役人員的時間。過去預備役人員接受召集是由各地區的人民武裝部通知，但在《預備役人員法》實施後，未來預備役人員若是被召集參加軍事訓練、擔負戰備勤務與執行非戰爭軍事行動等任務時，不再透過兵役機關進行通知，將改由「部隊通知本人，並通報其所在單位和預備役登記地縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民政府兵役機關」。此簡化行政流程之作法，這除方便部隊更迅速的掌握預備役召訓人員之狀況以適時進行補員外，也代表著預備役人員能更快地進行集結。
附表、《預備役人員法》內容重點擇錄
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定義
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預備役人員，是指依法履行兵役義務，預編到中國人民解放軍現役部隊或者編入中國人民解放軍預備役部隊服預備役的公民。預備役人員是國家武裝力量的成員，是戰時現役部隊兵員補充的重要來源。
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範疇
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預備役人員分為預備役軍官和預備役士兵。預備役士兵分為預備役軍士和預備役兵。
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領導管理
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中央軍事委員會政治工作部門負責組織指導預備役人員管理工作，中央軍事委員會國防動員部門負責組織預備役人員編組、動員徵集等有關工作，中央軍事委員會機關其他部門按照職責分工負責預備役人員有關工作。
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強化地方參與
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縣級以上地方人民政府和同級軍事機關，應當將預備役人員工作情況作為擁軍優屬、擁政愛民評比和有關單位及其負責人考核評價的內容
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加強預備役人員工作資訊化建設
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中央軍事委員會政治工作部門會同中央國家機關、中央軍事委員會機關有關部門，統籌做好資訊資料系統的建設、維護、應用和資訊安全管理等工作。
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經費仍列中央和地方預算
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預備役人員工作所需經費，按照財政事權和支出責任劃分原則列入中央和地方預算
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提升人才的選拔補充
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預備役人員主要從符合服預備役條件、經過預備役登記的退役軍人和專業技術人才、專業技能人才中選拔補充。預備役人員的選拔補充計畫由中央軍事委員會確定。
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提升訓練要求
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預備役人員的教育訓練，堅持院校教育、訓練實踐、職業培訓相結合，納入國家和軍隊教育培訓體系。預備役人員應當按照規定參加軍事訓練，達到軍事訓練大綱規定的訓練要求。中央軍事委員會可以決定對預備役人員實施臨戰訓練，預備役人員必須按照要求接受臨戰訓練。
預備役人員在服預備役期間應當按照規定參加職業培訓，提高履行預備役職責的能力。
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考核影響預備役人員所在單位
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預備役人員的考核結果應當通知本人和其預備役登記地縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民政府兵役機關以及所在單位，並作為調整其職位、職務、職級、級別、工資和評定職稱等的依據之一。
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晉用
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預備役兵服預備役滿規定年限，根據軍隊需要和本人自願，經批准可以選改為預備役軍士。
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部隊直接通知進行訓練
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預備役人員參加軍事訓練、擔負戰備勤務、執行非戰爭軍事行動任務等的召集，由部隊通知本人，並通報其所在單位和預備役登記地縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民政府兵役機關。
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服役最高年齡整體提高
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預備役人員服預備役的最高年齡（一）預備役指揮管理軍官：預備役尉官為四十五歲，預備役校官為六十歲；（二）預備役專業技術軍官：預備役尉官為五十歲，預備役校官為六十歲；（三）預備役軍士：預備役下士、中士、二級上士均為四十五歲，預備役一級上士、三級軍士長、二級軍士長、一級軍士長均為五十五歲；（四）預備役兵為三十歲。
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資料來源：洪子傑整理自《預備役人員法》。
[1]陳政嘉，〈跨出武力犯台第一步！中國「預備役人員法」3月施行 18-60歲男性全入列〉，《新頭殼》，2023 年2 月8日，https://newtalk.tw/news/view/2023-02-08/856517；程寬厚，〈為攻台戰爭做準備 中國「預備役人員法」將上路〉，《中央廣播電台》，2023 年2 月13日，https://www.rti.org.tw/news/view/id/2158966。
[2]此所稱軍地雙重領導係指預備役部隊除受上級軍事機關的領導外，也受同級地方黨委的領導。〈中共中央印發關於調整預備役部隊領導體制的決定〉，《人民網》，2020 年6月29日，http://politics.people.com.cn/BIG5/n1/2020/0629/c1001-31762163.html。
[3]〈中華人民共和國兵役法〉，《中國共產黨新聞網》，2021 年8月27日，http://cpc.people.com.cn/BIG5/n1/2021/0827/c64387-32210097.html。
[4]民兵相關法律條例應為中共下一步增修正重點。
[5]王京育，〈預備役人員隊伍建設的法治保障——中央軍委政治工作部負責人就《中華人民共和國預備役人員法》答記者問〉，《人民網》，2023 年1 月2日，http://military.people.com.cn/BIG5/n1/2023/0102/c1011-32598110.html。
[6]在訓練差異部分，原本法條對於預備役軍官訓練天數較為具體，規定預備役軍官在服預備役期間,應當參加3至6個月的軍事訓練（2011版《兵役法》第42條）。包括軍官須接受軍事與政治訓練，必要時可接受應急訓練。而培訓預備役軍官的單位包括「軍隊院校、預備役軍官訓練機構、現役部隊、預備役部隊和有關的普通高等學校」（《預備役軍官法》第43條）。然而《預備役人員法》和2021版的《兵役法》雖未明訂訓練天數，但從文字內容來看，對訓練有更高之要求。
[7]于傑 、尹大勇，〈預備役部隊建設發展歷史與改革思考〉，《國防》，2018年第10期，頁54-57。
[8]王安青、李亦欣，〈我國預備役法律制度存在的問題及其完善〉，《西安政治學院學報》，第24卷第6期，2011年12月，頁73-77。
[9]同註8。
[10]姜少鋒、趙江濤，〈加快推進預備役部隊打仗型人才培養淺析〉，《政工學刊》，2020年第10期，頁40-41。
[11]「全軍預備役部隊中步兵、炮兵等作戰型部隊約占41%，通信、工程、防化等支援保障類兵種部隊僅占22%，工兵、舟橋、防化等軍民通用型專業隊伍約占13%，海、空、火、戰支等軍兵種主戰專業技術力量比重不足10%。此外，網電攻防、遠端輸送、海上應急、無人作戰等新質動員力量的儲備缺口也不小」。詳見，于傑 、尹大勇，〈預備役部隊建設發展歷史與改革思考〉。
[12]姜少鋒、趙江濤，〈加快推進預備役部隊打仗型人才培養淺析〉，《政工學刊》，2020年第10期，頁40-41。
[13]同註7。
