澳洲與巴紐推動安全協議談判
2023.03.07
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壹、新聞重點
根據《美聯社》記者派瑞（Nick Perry）在2023年1月13日發表一篇題為〈澳洲正與巴紐敲定一項新的安全協議〉的文章於《外交家》（The Diplomat）雜誌，其內容提到澳洲現任總理艾班尼斯（Anthony Albanese）與其鄰國巴布亞紐幾內亞（Papua New Guinea，簡稱「巴紐」）[1] 總理馬拉普（James Marape）於1月12日在巴紐首都摩斯比港（Port Moresby）會晤時公開表示，雙方正在敲定一項新的《雙邊安全協議》（Bilateral Security Treaty）以強化兩國之間現有的安全架構，而此舉[2]正是針對中國在西太平洋地區擴張所帶來的安全挑戰。
由於2022年4月份，中國與澳洲附近的索羅門群島簽署《中索安全合作架構協議》，此舉引發了區域國家對中國在該地區擴張政軍經影響力的擔憂。雖然澳巴雙方尚未公布該安全協議的細節，但艾班尼斯表示，澳巴安全協議談判預計於今年4月結束，正式協議將於6月份簽署。此外，在二次大戰期間澳巴雙方的合作經驗與互信基礎上，艾班尼斯提到，要深化雙方的國防合作與安全關係，並儘快完成雙邊安全協議談判，內容不僅涵蓋國防、氣候變遷和網路安全等領域，部隊訓練和聯合行動等，也將致力於解決巴紐的需求，包括：支持法律方面、司法部門、軍警交流，以及協助升級港口、道路、數位基礎設施等建設計劃。[3]
貳、安全意涵
澳洲在歷史上曾對巴紐進行殖民管理與建設，自二次大戰結束以來迄今澳洲仍是該國最大的援助來源。[4] 在中索雙方簽署安全協議之後，太平洋區域緊張局勢因此升高。對此，巴紐外交部長特卡琴科（Justin Tkatchenko）於去年8月30日會見到訪的澳洲外長黃英賢（Penny Wong）時曾表示，希望與澳洲，甚至與美國和紐西蘭簽署安全協議。[5] 其實，早在2019年之前澳洲與巴紐的安全協議就一直在討論中，直到中索達成安全協議之後，這才促使澳巴雙方決心加快討論安全協議的進程，並落實強化兩國間安全合作。
面對中國在南太日益增長的外交影響力和軍事擴張威脅，澳洲正努力加強與其北方鄰國巴紐的關係，自2022年5月艾班尼斯贏得聯邦大選以來，澳巴兩國領導人已舉行多次會晤，近期澳巴積極推動安全協議談判之意涵如下分析：
一、抗衡中國向南太擴張的軍事影響力
巴紐位於東亞與南太交界，以及索羅門群島的西方，距離澳洲本土約1千公里，在一、二次大戰期間經常是域外強權入侵南太的戰略高地。因此澳洲在《2016年國防白皮書》（2016 Defence White Paper）就指出，巴紐是澳洲本土安全的「迫切周邊」（immediate neighborhood），澳洲必須確保巴紐戰略位置不為其他強權所佔用。[6] 巴紐曾是澳洲的殖民地，但近十年來中國相當積極深化與巴紐的經貿關係，巴紐亦為第一個加入中國「一帶一路」倡議（One Belt One Road Initiative）的南太國家。中國於2018年曾提議要在巴紐境內重新開發一處海軍基地，但遭巴紐拒絕。為了不讓中國將軍事影響力的觸手伸進巴紐，同年澳洲（協同美國）因此決定出資升級該國在曼奴斯島（Manus Island）的隆布倫海軍基地（Lombrum Naval Base）。因為該島可謂是南太的關鍵門戶，向北可控制東北亞區域航道、向西可控制東南亞區域航道、向東可控制索羅門群島附近航道、向南可控制澳紐與南太主要貿易航道。更重要的是，可以抗衡中國向南太的軍事擴張。
二、強化第二島鏈南方區域的安全連結
從地緣戰略的角度，第二島鏈是以美國的關島為中心，由日本的小笠原群島（Ogasawara Islands）、硫磺群島（Iwo Jima Islands）和美國的馬里亞納群島（Mariana Islands）等島嶼組成，其後方防衛力量是駐紮在澳洲與紐西蘭等國的基地群。在第二島鏈南方，巴紐的位置則是一個重要關鍵，在必要時更可以牽制他國在西太平洋的海空行動。例如：澳洲與巴紐之間的托勒斯海峽（Torres Strait）是連結東南亞與南太區域的重要海線交通，也是澳洲東岸貿易的重要航道，在2022年2月1艘中國艦艇朝飛越澳洲北方托勒斯海峽上空的一架澳軍P-8A「海神」（Poseidon）偵察機照射雷射光，使得中國海軍艦艇這類巡航行動成為國際焦點。[7] 澳洲國防部長馬勒斯（Richard Marles）於2022年10月表示，澳洲希望與巴紐達成一項協議，讓雙方陸海空軍人員等能夠更頻繁地進行安全合作。[8] 巴紐對於中索安全協議亦表示憂慮，共同防範中國在南太擴張軍事影響力可謂是澳巴雙方的共同利益。一旦澳巴順利在今年6月簽署雙邊安全協議，此對南太區域與第二島鏈的實質安全將有莫大的助益。[9]
參、趨勢研判
因為中國近年對南太區域的軍事壓力和經濟脅迫，有可能破壞該地區相關國家的和平、繁榮和安全，因此美國和以美國為首的區域民主國家澳洲與紐西蘭和巴紐的安全合作和發展援助，對於維護該區域安全穩定至關重要。要是中國軍事影響力進入南太地區並建立軍事基地，在戰略上將有可能切斷連接美國、澳洲與紐西蘭之間的海空交通航道。未來有兩項趨勢值得關注：
一、美國繼澳洲之後將與巴紐簽署安全協議
在澳洲與巴紐雙方推動簽署國防安全協議之後，在2022年9月公布的《美國太平洋夥伴關係戰略》（Pacific Partnership Strategy of The United States）報告基礎上，[10] 華府計畫要加強與該南太的合作和繁榮，並藉此支撐美國國家安全利益，所以美國和巴紐將在近期就國防安全合作相關協議展開談判。巴紐官方亦將於今年2月派代表團前往美國檀香山（Honolulu），與美國進行高層討論，預計該協議將在今年中旬完成簽訂。[11] 對此，巴紐外長特卡琴科在接受澳洲廣播公司（ABC）採訪時提及，該協議將為未來的聯合項目提供框架以增加兩國的接觸，亦有助於美國對巴紐軍隊的建設進行投資，包括：軍事訓練、基礎設施和其它與國防有關的項目。[12]
二、紐西蘭擬同意與巴紐進行安全協議談判
從《2021-2024紐西蘭與巴紐夥伴關係聲明》（2021-2024 PNG and NZ Statement of Partnership）文件中可看出，紐西蘭與巴紐的關係主要是建立在經貿、文化、農業、氣候變遷，知識與資源分享等方面，共同目標是「努力建設一個更加和平、安全和有保障的太平洋。」[13] 雙方對於國防與軍事方面幾乎是僅維持自二戰以來迄今現有的安全合作項目（主要以因應非傳統安全為主），然而在2022年中索簽署安全協議之後，紐西蘭外長馬胡塔（Nanaia Mahuta）於同年9月初出訪巴紐時曾表示，除了要持續致力於與巴紐的國防合作，以確保太平洋地區更具彈性、穩定和繁榮，更首肯要與巴紐進行新安全協議談判。[14] 繼美澳之後，紐西蘭僅是向外界表示同意與巴紐進行安全協議談判，目前紐巴雙方之間尚未有公開的談判進程與項目，未來雙方擬推動的安全協議的細節為何仍需要持續觀察。
[1]補充說明：巴紐對於台灣的重要性在於，巴紐是台灣天然氣重要供應國，巴紐天然氣集團與台灣中油公司簽有20年長約，每年供應台灣120萬噸液化天然氣（LNG），2014年6月起交運，2022年台灣自巴紐進口天然氣逾11億餘美元。另外，巴紐也是台灣木材、礦產等原物料重要來源國，還是台灣遠洋漁業重要捕撈及加工基地。
[2]Nick Perry, “Australia Is Finalizing a New Security Pact with Papua New Guinea,” The Diplomat, January 13, 2023, https://thediplomat.com/2023/01/australia-is-finalizing-a-new-security-pact-with-papua-new-guinea/.
[3]Ibid.
[4]Derek McDougall, Australian Foreign Relations (New South Wales: Person Education Australia, 2009), pp. 172-173. 補充說明： 在歷史上，1906年英國把在紐幾內亞屬地（被稱之為「紐愛爾蘭」）的管轄權交給澳洲，且紐幾內亞島東部曾經被英國與德國殖民瓜分，於第一次世界大戰期間，澳洲強行奪取德國在紐幾內亞的屬地而因此屬於澳洲，並於1920年獲得國際聯盟的承認，所以曾被稱為「澳屬紐幾內亞」（Australian New Guinea）。巴紐1975年於澳洲工黨執政期間從澳洲獨立，雖然該國與澳洲有著長期的國防安全關係，且澳洲仍然是巴紐最大的援助國，但中國目前是巴紐最大的貿易夥伴，雙方也正在談判自由貿易協定。
[5]陳成良，〈防堵中國，巴紐盼與美澳紐三國簽署安全協定〉，《自由時報》，2022年9月1日，https://news.ltn.com.tw/news/world/paper/1537663。
[6]Department of Defense of Australian Government, 2016 Defense White Paper (Australia: Department of Defense, 2016), https://www.defence.gov.au/sites/default/files/2021-08/2016-Defence-White-Paper.pdf.
[7]〈澳洲防長：巴布亞紐幾內亞盼簽安全協議〉，《聯合新聞網》，2022年8月31日，https://udn.com/news/story/6809/6578109。
[8]張雅涵，〈澳洲與巴紐談判安全協議，目標6月完成簽署〉，《中央廣播電臺》，2023年1月12日，https://www.rti.org.tw/news/view/id/2156177。
[9]Rebecca Kuku, Kate Lyons and Daniel Hurst, “Australia and Papua New Guinea Pledge New Security Pact Saying Interests are ‘Intertwined’,” The Guardian, January 12, 2023, https://www.theguardian.com/world/2023/jan/12/just-changed-url-to-anthony-albanese-papua-new-guinea-parliament-address-calls-for-png-nrl-team.
[10]The White House, Pacific Partnership Strategy of The United States, September 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/09/Pacific-Partnership-Strategy.pdf.
[11]Victoria Kelly-Clark，〈美國將與巴布亞新幾內亞簽署防務協議〉，《大紀元》，2023年1月27，https://www.epochtimes.com/b5/23/1/27/n13916634.htm。
[12]Victoria Kelly-Clark, “US to Sign Defence Agreement with Papua New Guinea,” The Epoch Times, January 26, 2023, https://www.theepochtimes.com/us-to-sign-defence-agreement-with-papua-new-guinea_5005732.html.
[13]NZ Government, 2021-2024 PNG and NZ Statement of Partnership, https://www.beehive.govt.nz/sites/default/files/2021-07/NZ-PNG%20Statement%20of%20Partnership.pdf.
[14]“Minister Heads to PNG after Nods to Possible New Security Deal,” RNZ, September 2, 2022, https://www.rnz.co.nz/news/national/474010/minister-heads-to-png-after-nods-to-possible-new-security-deal.