糧安與反腐:簡評2023年中共《中央一號文件》
2023.03.07
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壹、新聞重點
2023年2月13日,中共發布題為《關於做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》的「中央一號文件」(以下簡稱「一號文件」),係自2004年以來連續20年以「三農」(即農民、農村、農業)為主題的「一號文件」。該文件開篇即強調中共「最艱鉅最繁重的任務仍然在農村」、「必須堅持不懈把解決好『三農』問題作為全黨工作重中之重」,顯示中共對於「三農」問題的重視程度。[1]下文剖析2023年「一號文件」內文背後的政策意涵與未來發展。
貳、安全意涵
一、建設「農業強國」為主要目標
繼《二十大報告》首次提出「農業強國」目標後,建設「農業強國」即成為中共「三農」工作的重中之重。延續去(2022)年底中央農村工作會議決議,[2] 本年度的「一號文件」將建設「農業強國」作為發展目標,而根據「一號文件」的定義,「農業強國」必須要立足國情農情,體現中國特色,並具有以下五大主要特徵:供給保障強、科技裝備強、經營體系強、產業韌性強、競爭能力強。其中,「一號文件」強調農業科技創新的重要性,指出要「強化農業科技與裝備支撐」,欲增強中國農業科技自主能力。
二、降低糧食進口依賴以確保糧食安全
要成為「農業強國」,關鍵在於降低糧食進口依賴,提升糧食自給率,以確保中國的糧食安全。故「抓緊抓好糧食和重要農產品的穩產保供」即是本年度「一號文件」與「三農」工作的首要任務,並可細分為「穩住面積」、「主攻單產」、「力爭多增產」三大重點工作任務,也就是增加農作物種植面積、提升農作物之單位產量,以及近年來習近平多次談及的「大食物觀」,欲多元化糧食供給與來源品種。根據中國官方數據顯示,去(2022)年中國糧食總產量約6,500億公斤,較2021年增加74億斤。就中國最主要的進口作物大豆觀察,其去年推動「大豆油料產能提升工程」,大豆自給率已較去年提升3個百分點,由未滿15%(2021年)提升至18.5%(2022年),[3] 種植的面積與產量亦均有所提升,約增長21.7%的種植面積(2,742.5萬畝),但每畝單位產量成長幅度有限,與國際主要大豆生產國差距仍大。[4] 此外,「一號文件」並提出要推動《糧食安全保障法》的法規建置,且欲完善耕地保護與糧食安全的責任考核制度。
三、避免大規模返貧
從此次「一號文件」的標題來看,與去(2022)年標題幾近完全相同,僅年份更動,顯示「鄉村振興」仍是中共本年度「三農」工作的主軸。中共大力推動「鄉村振興」政策背後的原因在於,完成「脫貧攻堅」後,中共仍必須「堅決守住不發生規模性返貧」、鞏固「脫貧攻堅」的成果。此次「一號文件」針對「鄉村振興」的工作部署著力在鄉村產業、人才、文化、生態與組織五個面向,並加大地方政府對於農業與農村的投入,如列入優先保障的公共預算、再次重提將「鄉村振興」納入地方政府債券的支持用途等。中共中央與中國國務院並於去(2022)年底公布《鄉村振興責任制實施辦法》,欲全面落實「鄉村振興責任制」,[5] 加大地方政府對於「鄉村振興」工作的實際投入。
參、趨勢研判
一、中國糧食自給能力仍有待提升
儘管從「一號文件」的部署中看出中國致力於提升糧食產能、面積與產量所做出的種種規劃與過往的「豐碩成果」,中國糧食自給能力仍有待提升。以大豆為例,根據中國海關總署的數據顯示,大豆仍是2022年中國最主要的進口糧食,去(2022)年一整年中國共進口9,108.1萬噸大豆,從購買金額觀察,去年中國進口糧食金額約高達826.46億美元,其中大豆約花費612.36億美元。[6] 更甚者,去(2022)年美國出口至中國的金額創歷史新高、高達1,538億美元,其中以大豆與玉米等穀物的占比最高,約達11%。[7] 這顯示即便在中美兩國競爭態勢漸趨明顯的情況下,中國仍無法降低對於美國農產品的依賴。
二、重提糧食反腐問題顯示糧食安全仍未受到保障
中國內部糧食腐敗案件頻傳,中央紀委國家監委於1月29日公告十起「糧食購銷領域違紀違法典型案例」,包含國有企業中儲糧集團公司,多地糧食局局長(黨組書記)、糧食和物資儲備局局長(黨組書記)、糧食和物資儲備保障中心主任或糧庫主任等,[8] 其後包含雲南與廣西等地亦通報多起糧食購銷領域腐敗與違法案例。這顯示中國除須面臨糧食自給率有待提升與對外依賴的問題之外,亦須透過「昭示」這些「靠糧吃糧」的負面案例,來避免黨與政府從事糧食有關工作人員的貪腐事件再度發生。除此之外,這也反映出中國糧食安全同時面臨外部與內部的雙重壓力。
[1]〈(授權發布)中共中央 國務院關於做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見〉,《新華網》,2023年2月13日,http://www.news.cn/politics/2023-02/13/c_1129362160.htm。
[2]〈習近平在中央農村工作會議上強調 錨定建設農業強國目標 切實抓好農村農業工作〉,《新華網》,2022年12月24日,http://www.news.cn/politics/leaders/2022-12/24/c_1129230368.htm。
[3] 劉慧、喬金亮、吳浩,〈大豆問題調查(經濟日報8月11日第1版)〉,《中國農業農村部》,2022年8月11日,http://www.moa.gov.cn/ztzl/ymksn/jjrbbd/202208/t20220811_6406760.htm。
[4]〈國新辦舉行2022年農業農村經濟運行情況新聞發布會〉,《中國農業農村部》,2023年1月18日,http://www.moa.gov.cn/hd/zbft_news/2022nyncjjyxqk/;〈國家統計局關於2022年糧食產量數據的公告〉,《中國國家統計局》,2022年12月12日,http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202212/t20221209_1890914.html。糧食以季節分類包含夏糧、早稻與秋糧,以品種分類則包含穀物(稻穀、小麥、玉米、大麥、高粱、蕎麥和燕麥等)、豆類及薯類。
[5]〈中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《鄉村振興責任制實施辦法》〉,《中國政府網》,2022年12月14日,http://www.gov.cn/zhengce/2022-12/14/content_5731828.htm。
[6]〈2022年12月全國進口重點商品量質表(美元值)〉,《中國海關總署》,2023年1月13日,http://www.customs.gov.cn/customs/302249/zfxxgk/2799825/302274/302275/4794311/index.html。
[7]〈中美2022年貿易額再創新高〉《日經中文網》,2023年2月8日,https://zh.cn.nikkei.com/politicsaeconomy/investtrade/51342-2023-02-08-09-32-29.html。
[8]〈中央紀委國家監委公開通報十起糧食購銷領域違紀違法典型案例〉,《中央紀委國家監委網站》,2023年1月29日,https://www.ccdi.gov.cn/toutiaon/202301/t20230129_243305.html。