從韓國《國防白書》來看「主敵認知」的變化與意涵
2023.03.07
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壹、新聞重點
韓國國防部於2023年2月16日公布尹錫悅政府任內的第一份《國防白書》。[1] 從1967年開始至今，韓國政府已對外公布25次《國防白書》，2004年以後每兩年固定發行一次，通常在韓國總統任內會發行2次《國防白書》。本次《國防白書》最大特點在於，重新恢復消失6年的「主要敵人定義」，再次把北韓列入韓國的主要敵人。最後章節部份的「特別附錄」，詳細公布韓美同盟的過去與未來、韓國國防產業成果與開發現況。另外也在「一般附錄」公開南北韓在軍事力量、經濟指標、主要南北軍事協議等內容，並整理了北韓核武開發過程、歷年對韓國實施的主要滲透和武裝攻擊事件時間表。
貳、安全意涵
一、韓國再次把北韓定義為「主敵」
在過去傳統上，北韓一直都是韓國在國家安全領域最主要的敵人。自從1990年代韓國民主化之後，雖然北韓依舊是韓國主要防範的對象，但當時韓國政府國防相關文書仍未具體出現對北韓的敵對認知用語。[2] 直到1994年3月19日第八次南北韓特使實務會議當中，北韓副部長級代表朴英秀對韓國提出「首爾可能會陷入火海」的威脅言論之後，韓國在1995年發表的《國防白書》首度出現「主敵」的用詞，明確表明北韓是韓國「主要的敵人」，也開始出現在韓國軍隊的政戰教材當中，並持續使用到2000年。之後《國防白書》的標示方式如附表所示。自從2010年3月「天安艦事件」發生之後，再次以「敵人是北韓政權和北韓軍隊」來形容北韓政權。2018年文在寅政府上台之後，改用較為委婉的方式形容北韓。而這次2022年版則再度明確表示「北韓政權和北韓軍隊是我們的敵人」，[3] 也等同南北韓的實質關係已恢復至文在寅政府之前的狀態，未來甚至可能會比李明博時代的軍事對峙更為嚴峻。
二、擴大「韓美同盟」合作範圍並延伸到「韓美日合作」
尹錫悅政府這次所公布的《國防白書》在對外交流的部分也引用韓國外交部於2022年12月26日公布的《印太戰略報告書》所提到的「全球樞紐國家（Global Pivotal State）」，[4] 並以此作為韓國的國際戰略方向，強調在「實現持續可能的和平」的前提之下，「將會努力強化我軍戰力，以及遭到侵擾時的強力對應意志」，以此實現韓國版印太戰略和韓美同盟的最終目標。
因此之故，本次《國防白書》在第三章《建立全方位國防態勢，擴充對應力量》和第五章《韓美同盟的飛躍發展，擴大深化國防合作》等部分，大幅介紹韓美聯合合作機制，回顧韓美軍事同盟，強調韓美同盟是在「全球角度之下」，擴大合作層面，在宇宙、網路等領域，促進合作發展，並強化政策制定與配合方向，不僅只於強化韓美同盟，也將會擴及到「韓美日安保協力」的未來發展。
此次與之前版本最大的不同之處，在於韓日合作與介紹日本的篇幅皆大幅增加，也提到北韓與日本的關係。在韓日國防交流的部分，韓國認為韓日兩國有共同價值，日本是符合共同利益且可以在未來協力關係上，拉近彼此距離的鄰國。[5]
參、趨勢研判
一、 韓國將整合發展國防實力以面對北韓的軍事威脅
尹錫悅政府自2022年5月上台之後，把文在寅政府的「核WMD對應體系」再次恢復到2016年朴槿惠政府所命名的「三軸體系」。在本次《國防白書》的第二章《「國家安保戰略」與「國防戰略」》的章節當中，敘述了尹錫悅政府未來為了對應北韓大規模傳統武器、核武和其他大量殺傷武器，設定了四個國防戰略目標，第一個是「統合、主動防衛」，面對北韓為主的複合威脅，將以主動防衛作為往後的國防態勢。第二個是「革新與自強」，選擇並集中發展尖端科技，確保非對稱的優勢地位，培育精銳部隊。第三「同盟與共同合作」，韓美同盟將會擴及到全球綜合性的戰略同盟，建立並強化全球國防合作對話網路。第四「安全與相生」，具體實現國民安全、國民信賴、民軍相生的國防運作體系。[6]
有關上述的國防戰略四大目標，可能會在韓國國防部預計3月初公布《國防戰略書》當中做更進一步的詳細說明，本次的《國防白書》雖然有提到「國防戰略目標」和「國防政策重點」，但是對於施行細節的篇幅相當少，這部分預計會在後續的文書才會做後續的介紹。
韓國《國防戰略書》是從1999年開始發行，每五年發行一次，所設定的目標通常是十五年左右，是目前韓國眾多公開的國防政策文宣當中，位階最高的資料。會是較為深遠的國防政策報告書，預計將會針對北韓武力威脅以及全球反恐和其他可能的地區武裝衝突提出具體的戰略規劃。
二、 擴大韓美日合作的同時也將持續與中國穩定互動
目前韓國也確實正在透過韓美同盟擴大與日本的合作關係。由於北韓未來可能會在2023年開始積極進行新款彈道飛彈和軍事衛星火箭的發射實驗，加速整合韓美日三國的安保合作體系已成為目前首要的當務之急。
韓國海軍於2023年2月22日出動「世宗大王號驅逐艦」（DDG-991），與美國海軍的「貝瑞號驅逐艦」（DDG-52）、日本海上自衛隊的「愛宕號護衛艦」（DDG-177）在慶尚南道鬱陵島附近海域進行海上共同防禦訓練。這是韓美日於2022年10月之後的第二次共同海上共同防禦訓練。訓練的主要目標是「如何共同對應北韓彈道飛彈的威脅」。當北韓發射彈道飛彈之後，三方對於北韓道飛彈的飛行軌跡偵測與追蹤等相關情資，經由情報共同分享機制和指揮程序，在海上迅速擊墜目標。韓國聯合參謀本部強調「韓美日共同海上防禦有助於地區安保合作和共同對應體系的運作……未來當北韓發動軍事挑釁之後，將會有更確實的作戰執行能力與作戰態勢」。[7] 因此，未來類似的三國海上聯合訓練可能逐漸增加，並隨著北韓軍事挑釁的內容，調整聯合訓練的規模。
對於「韓中國防交流」與中國在印太地區軍事影響力的部份，此次發行的《國防白書》大致上也是呼應外交部的《印太戰略報告書》，認為韓中關係應以「互惠與繁榮」為基礎，共同促進印太地區的繁榮與和平，也再次確認維持韓中軍事戰略溝通管道的重要性，持續進行韓戰時期中方陣亡官兵遺骸送還活動，同時也持續與中國保持密切溝通，透過雙方前線作戰部隊之間的直通熱線，共享相關資訊，防止出現緊張情勢，避免韓中邊境海域發生武裝衝突。[8]
韓國也了解中國勢力逐漸發展龐大，並引用美國在2022年公布的《國家安全戰略》（National Security Strategy，NSS）和《國防戰略》（National Defense Strategy，NDS）的報告內容，認為中國是美國的「最重大的戰略競爭者」，也是「唯一的競爭者」。中國藉由經濟和軍事實力在「東、南中國海」等地區強化影響力，將會增加國際社會安保的不確定性。由於北韓也曾數度公開支持中國的對台政策，近期也明顯偏向中國外交立場，隨著裴洛西訪問台灣之後台海情勢漸趨緊張，韓國也將隨時關注台海局勢發展，重申反對任何一方改變台海目前局勢現況。[9]
附表、歷屆韓國《國防白書》對北韓政權的表現方式[10]
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首次出現年度 |
表現方式 |
附註 |
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1995年（金泳三） |
主敵 |
1994年北韓對韓國提出「首爾火海」威脅言論。 |
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2004年（盧武鉉） |
直接的軍事威脅 |
第二次延坪海戰（2002） |
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2008年（李明博） |
直接且深刻威脅 |
韓對朝政策改採強硬路線。 |
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2010年（李明博） 2016年（朴槿惠） |
敵人是北韓政權與北韓軍隊 |
天安艦爆沉事件（2010）、延坪島砲戰（2010）、北韓第四、五次核試驗（2016） |
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2018年（文在寅） 2020年（文在寅） |
威脅侵害主權、國土、國民、財產的勢力 |
南北高峰會（2018）、韓朝美高峰會（2018~2019） |
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2022年（尹錫悅） |
北韓政權和北韓軍隊是我們的敵人 |
北韓大規模軍演和飛彈試射（2022） |
參考資料：〈역대 국방백서 ‘북한은 적’ 표기 변화〉，《연합뉴스》，2023年2月16日，https://reurl.cc/b7XqX3。
[1]本文所引述的是韓文版《國防白書》，依照韓國國防部過去慣例，近日之內將會另行公布英文版，中日文版則是以摘要形式公布。〈2022국방백서〉，《국방부》，2022年12月，https://reurl.cc/5MrXRV。
[2]Q21韓戰結束之後，韓國對北韓的正式稱呼叫作「北傀（북괴）」，也就是「北方傀儡政權」的意思。1974年南北韓簽署「74共同聲明」，重新定義南北關係之後，開始出現「北韓」這個單字。到了冷戰末期，開始混用「北韓」或「北韓共產集團」，逐漸減少使用「北傀」。2001年南北高峰會之後，全面改用「北韓」，但對於政權的敘述方式並沒有太多改變。
[3]同註1，頁39。
[4]此為韓國《印太戰略》的主要方針，最初原本是尹錫悅的競選文宣內容之一。主要是在闡述韓國將在世界主要國際組織積極活動，加強國際合作與人道支援，與不同體制的國家之間尋求共同價值，維持地區和平穩定。提出「大膽構想」作為南北關係的務實原則。同時加強韓國防產業，提升國產武器出口規模，改善士官兵得服役環境福利。〈국민과의 약속, 이렇게 지키고 있습니다 - ⑤ 글로벌 중추국가〉，《대한민국 정책브리핑》，2022年11月28日，https://reurl.cc/V8j9vN。
[5]同註1，頁174。
[6]同註1，頁40-43。
[7]〈한미일해상 미사일 방어훈련 실시〉，《합동참모본부》，2023年2月22日，https://reurl.cc/2WrRm9。
[8]同註1，頁175-176頁。
[9]同註1，頁359、366。
[10]其他未列出的年度，主要是因為該期《國防白書》並未提到對北韓政權的稱呼，僅著重介紹北韓軍事力量細節，因此未列入附表。