俄烏戰爭下的歐洲能源危機
2022.08.12
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壹、新聞重點
自2022年2月23日俄國承認烏克蘭東部盧甘斯克（Lugansk）與頓內茨克（Donetsk）兩共和國以來，歐盟迄7月21日陸續對俄國提出7輪制裁。俄國則以減少甚至切斷對歐洲的天然氣供應作為反制。7月20日，歐盟執委會（European Commission）提議，由成員國在「自願」的基礎上，在2022年8月至2023年3月期間減少15％的天然氣使用，以因應進入秋冬之後能源短缺的問題；若歐盟的天然氣安全供應量達警戒水準，則此一協議將轉為強制性質。7月26日，歐盟能源部長理事會（Energy Council of the European Union）召開特別會議，採納執委會的提案。同日，俄羅斯天然氣工業公司（Gazprom）以「渦輪機出現問題」為由，宣布天然氣主要管線「北溪一號」（Nord Stream 1）的供氣量將減為容量的20%。該公司已於6月與7月兩度以「渦輪機送至加拿大維修，但因各國制裁而無法取回」為由，降載天然氣的供應，坐實各界相信此為俄國以能源作為武器的看法。[1]
歐盟成員國之間立場與利益不一與部分國家相對親俄勢力的興起，使俄國武器化天然氣的供應，也使歐盟落於危機處理的被動立場。
貳、安全意涵
一、俄國以能源為弱化與分化歐盟的策略
根據美國中央情報局局長伯恩斯（William Burns）與親近俄國總統普欽（Vladimir Putin）的富豪之評估，普欽相信他終將透過消耗戰取得對烏戰爭的勝利，因為美國有「注意力失常」（Attention Deficit Disorder）的問題，易受其他因素而轉移注意力；其他民主國家的領袖囿於選舉周期而具脆弱性，民意則起伏不定。[2] 另一位長期關注普欽的分析家，則主張普欽的戰略目的有三。首先，當前且實際的目標是取得盧甘斯克與頓內茨克的控制權；其次，以一至二年的時間消耗烏克蘭，迫使基輔因內部分歧而投降，並實施某種程度的「去烏克蘭化」（de-Ukrainianization）或「俄羅斯化」（Russification）；最後，重塑國際秩序，方法是透過俄烏戰爭導致的通貨膨脹與能源危機，誘使美歐民眾與親俄的政治人物反抗被普欽視為短視的政治領袖。[3]
在此觀點下，俄國以能源出口作為武器，目的不是和西方陣營對抗，而是製造其內部對立。在國家層次，德國作為歐盟的領導國家與經濟成長的引擎，更高度倚賴俄國的天然氣，是最主要的分化對象。以2021年來說，俄國是德國最主要的天然氣進口來源，約占32%；德國天然氣儲存量約有五分之一來自俄國；天然氣燃燒占德國發電量的15.3%，其4,150萬家戶則有約半數仰賴電力提供暖氣。對俄國的能源依賴或不足以使德國反對美國、北約與歐盟對烏克蘭的援助，但只要德國在相關議題上趑趄不前，如減緩西方援烏的速度與幅度，或∕與降低對俄國的制裁，對俄國來說即有弱化西方的效果。在社會層次，若俄國全面中斷對德國或歐洲的天然氣供應，恐將引起西方民意與企業的反彈與敵視，但若以「受制裁」為由減少供給，則或可將民眾與企業的不滿轉嫁至各國政府，使其軟化對俄立場甚至彼此對立。[4]
二、歐洲團結不易實現
面對俄國以能源作為武器的威脅，歐盟第一時間的反應是訴求成員國的團結（solidarity）。在歐盟能源部長理事會通過前揭決議後，執委會主席范德賴恩（Ursula von der Leyen）隨即發表聲明，稱歐盟在面對普欽的能源勒索時，確保了維護成員國之間的團結所需的堅實基礎；德國副總理兼經濟暨能源部長哈柏克（Robert Habeck）則指，此舉向俄國傳遞強烈的訊號，即「歐洲不會被分裂或勒索」。[5]
然而歐盟的決議是否能有效落實，並不無疑問。第一，歐盟要求若一國面臨天然氣短缺而影響其家戶或基礎服務（如醫院）的運作，鄰近的成員國須輸送天然氣至該國。部分國家即因欠缺此一條件而得到豁免，如愛爾蘭、馬爾他與塞普勒斯並未與歐陸的天然氣管線連結，波羅的海三國的電力系統仍和俄國電網構聯並仰賴天然氣發電，因此可不受減量15%的限制；西班牙與葡萄牙則因低度仰賴俄國能源、有自主之液化天然氣基礎建設，以及與法國連結的管線運能不足，而得到部分豁免。這意味在極端條件下，各國紛紛豁免天然氣使用量的削減，部分歐盟國家仍可能面臨不足的問題。第二，在規範上面，歐盟各成員國互享天然氣的前提，是雙邊須簽有協定，但迄今27個成員國僅8國簽訂6項此類協定。第三，一旦面臨強制削減15%的門檻，相關決議仍需成員國以「條件多數決」（Qualified Majority Voting）的方式通過。這固然可能使大國聯手通過決議而犧牲小國利益，也可能因各國立場不一而無法通過。最後，則是各國政治立場不一。除了相對親俄的匈牙利之外，歐盟國家因2008至2010年間的歐債危機以及2015至2016年間的難民危機而來的齲齬尚未消弭，更不乏政治人物認為德國仰賴俄國天然氣是「咎由自取」，這也可能影響歐盟的團結。[6]
參、趨勢研判
一、俄國分化歐盟的策略或見成效
俄烏戰爭迄今，俄國與烏克蘭、美國與歐洲等西方陣營之間，儼然發展為「消耗戰」的態勢。美國及其友盟試圖藉由援助烏國與制裁俄國升高俄國的軍事代價及社會與經濟痛苦，從而迫使普欽退讓；普欽則一方面消耗烏國的國力與士氣，另一方面透過西方經濟制裁引發之通貨膨脹與能源短缺，影響西方民意對烏國的支持。就此而言，雙方的策略皆試圖影響對方的內政而改變其對外行為。然而有別於普欽（仍）可掌握俄國的民意，民主國家在制度上鼓勵多元意見的自由表達，似成為可被俄國利用的弱點。
部分歐盟國家已開始出現和俄國妥協的呼聲，如義大利國會的兩大政黨「五星運動」（Five Star Movement）與「北方聯盟」（Lega），反對向烏國輸出軍備，並表示願意以後者的領土為代價，換取和俄國的正常經濟關係；西班牙的執政聯盟雖仍支持烏國，但聯盟內部的「我們可以」（Podemos）黨則持反對態度；法國總統馬克宏（Emmanuel Macron）於2022年6月對媒體表示，西方陣營不應「羞辱」俄國以使雙方有空間循外交途徑解決危機，其立場則得到左翼政黨「不屈法國」（La France Insoumise）領袖梅蘭雄（Jean-Luc Mélenchon）與右翼政黨「國民聯盟」（National Rally）領袖雷朋（Marine Le Pen）的支持。後兩者在6月的國會大選大有斬獲，使執政聯盟無法獲得絕對多數，也可能牽制法國外交政策的走向。[7] 在能源與經濟危機的脈絡下，這些政黨的影響力，或將削弱歐盟對烏國的支持或∕與對俄的制裁力度。
二、危機處理恐成歐盟因應俄烏戰爭與能源危機的主要途徑
處於當前態勢，歐盟目前的回應之道相對被動。首先是等待各國的經濟制裁發揮效果。由於美國、北約與歐盟國家拒絕派兵協助烏克蘭，經濟制裁成為主要的政策選項，這些國家也僅能期待制裁的成效逐步發酵。其次則是積極尋找石油與天然氣的替代市場。歐盟於6月與挪威達成增產的協議；德國副總理哈貝克於3月赴卡達；歐盟執委會主席范德賴恩分別於6月與7月赴埃及與亞塞拜然；義大利總理德拉吉（Mario Draghi）於7月赴阿爾及利亞，這些外交活動旨在取得俄國以外的天然氣市場，以分散歐盟的能源依賴。在美國總統拜登（Joe Biden）於7月中旬出訪中東並與沙烏地阿拉伯王儲沙爾曼（Mohammed bin Salman）會面後，法國總統馬克宏亦將於8月2日宴請後者，試圖說服沙國增產石油以平抑國際油價。[8]
這些作為仍屬危機處理的性質。解決問題的根本之道，在於使普欽相信其對西方民主政治的判斷——特別是其認為民選政治人物因選舉週期而追求短期利益的看法——有誤，從而改變其對戰爭的評估。在此之前，任何美歐國家主張應以外交談判取代軍事衝突的訴求，反而可能坐實普欽對西方民主的定見。這需要政治領袖提出一套針對俄國乃至國際秩序的戰略觀與相應作為，惟就當前歐盟及主要成員國的情勢來看，政治領袖大抵忙於內部問題而無暇（或無力）著眼於此。爰此，俄烏戰爭的結果仍可能取決於消耗戰對雙方的影響而定。
[1]歐盟部長理事會的決議，參見“Proposal for a Council Regulation on Coordinated Demand Reduction Measures for Gas,” Council of the European Union, 11625/22, July 27, 2022, https://tinyurl.com/24822v2t；「北溪一號」的爭議，參見“Russia to Cut Gas Through Nord Stream 1 to 20% of Capacity,” AP NEWS, July 26, 2022, https://tinyurl.com/25z2nwfy；主要國家的反應，參見Natasha Bertrand, “US Officials Say ‘Biggest Fear’ Has Come True as Russia Cuts Gas Supplies to Europe,” CNN, July 27, 2022, https://tinyurl.com/2p9ftw2b。
[2]“CIA Chief: Putin Is Betting on Attrition in Ukraine but Will Lose His Bet (Again),” Russia Matters, July 22, 2022, https://tinyurl.com/bddkzj8s; Catherine Belton, “Putin Thinks West Will Blink First in War of Attrition, Russian Elites Say,” The Washington Post, June 3, 2022, https://tinyurl.com/2p9pheth.
[3]Tatiana Stanovaya, “Putin Thinks He’s Winning,” The New York Times, July 18, 2022, https://tinyurl.com/vxxc75ax; 亦可參照Serge Schmemann, “Why Russia Believes It Cannot Lose the War in Ukraine,” The New York Times, July 19, 2022, https://tinyurl.com/yfbcx6rz.
[4]俄國的戰略，參見Holman W. Jenkins, Jr., “Germany’s Energy Crisis and Surrender,” The Wall Street Journal, July 19, 2022, https://tinyurl.com/yckj8hwx；德國對俄國的天然氣依賴，參見Vera Eckert and Kate Abnett, “Factbox: How Dependent is Germany on Russian Gas?” Reuters, March 8, 2022, https://tinyurl.com/mr46kvue.
[5]“Statement by the President of the European Commission Following the Political Agreement on the Council Regulation on Coordinated Demand Reduction Measures for Gas,” European Commission, July 26, 2022, https://tinyurl.com/ysa43u52; America Hernandez, “EU Gas Rationing Deal Draws Cheers But It Won’t Keep You Warm This Winter,” Politico, July 26, 2022, https://tinyurl.com/ms7jxzef.
[6]America Hernandez, “EU Gas Rationing Deal Draws Cheers But It Won’t Keep You Warm This Winter”; Kate Abnett, “Analysis: EU Gas Solidarity Complicated by Lack of Fuel Sharing Deals,” Reuters, July 29, 2022, https://tinyurl.com/4kthhn9v; Andreas Kluth, “Europe Is Faking Solidarity, and Putin Knows It,” The Washington Post, July 27, 2022, https://tinyurl.com/4fz587pf.
[7]Shlomo Ben Ami, “Talking Peace in Ukraine,” Project Syndicate, July 15, 2022, https://tinyurl.com/3zy8v3f6; Ania Nussbaum, “Macron’s Rivals Back His Russia Stance in Row with Ukraine,” Bloomberg, June 7, 2022, https://tinyurl.com/38yk47yn.
[8]關於經濟制裁的成效，參見Oleg Korenok, Swapnil Singh, and Stan Veuger, “Russian Sanctions Are Working but Slowly,” Foreign Policy, July 18, 2022, https://tinyurl.com/mry83uma；歐盟尋求天然氣的替代市場，參見Joshua Posaner, “Blood for Oil: Meet the World’s Worst Leaders Selling Dirty Energy to Europe,” Politico, July 28, 2022, https://tinyurl.com/4e8t5c5s; Paul Kirby, “Saudi Crown Prince’s Lavish Macron Visit Prompts Outcry,” BBC, July 28, 2022, https://tinyurl.com/2us6tjs7。