簡評日本對中東能源外交政策
2022.08.12
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壹、新聞重點
日本媒體於2022年7月27日報導，該國首相岸田文雄8月下旬參加東京非洲發展國際會議（TICAD）後，將轉赴沙烏地阿拉伯、阿拉伯聯合大公國及卡達等國訪問，此行旨在強化資源外交、穩定能源供給。[1] 若岸田成行，將是自前首相安倍晉三2020年1月訪問以來，日本首相再次出訪中東。
當前國際能源市場面臨烏克蘭危機及減碳議題等挑戰，沙烏地阿拉伯等中東國家為油氣資源主要出口國，於此關鍵期扮演關鍵角色。此前，美國總統拜登甫於7月上旬赴沙國訪問並敦促增產石油，期能舒緩通膨危機，惟未獲正面回應，反映美國於中東實力衰退。[2] 在此背景下，日本對中東國家外交政策走向，殊值關注。
貳、安全意涵
一、日本中東政策中的美國制約因素
沙烏地阿拉伯等中東國家盛產石油及天然氣等資源，使各國對該區域外交工作上投入極大心力，資源小國日本亦不例外。當前日本對中東地區石油依存度為92%，其中沙烏地阿拉伯即占其總進口量之42.5%，阿拉伯聯合大公國則占29.9% （2020年數據）。[3] 由於中東諸國對日本能源供應安全意義重大，故日本政府戰後致力與當地國家發展關係。然日本在政治及國防等事務上高度倚賴美國，使其中東外交政策不得不一併考慮美國因素，而美國與中東諸國外交關係也對日本形成制約，此現象自以下事件可略窺一二。
1973年爆發的第一次石油危機中，中東國家為打擊以色列及其盟國，研擬發起石油禁運。基於美日在政治上的緊密關係，中東國家遂研擬將日本設定為「非友好國家」，使其一度瀕臨石油供給中斷。日本幾經折衝爭終獲美國諒解，並對以色列事務表態，方使日本免於能源危機。[4]2018年，在沙烏地阿拉伯記者哈紹吉（Jamal Khashoggi）遭謀殺案中，國際社會認為沙國皇室嫌疑重大，美國政府亦疾聲批判。而日本身為民主陣營成員國雖不得不在人權議題上追隨美國步調，卻可見日本方面刻意降低對沙國譴責力道。[5]
由以上事件可發現，日本在外交路線上雖大致追隨美國政府立場，惟在「能源安全」考量下，仍須在中東關係上取得平衡。換言之，形塑日本中東外交政策之關鍵因素，概可總括為日本能源需求及美國政府立場等兩者。
二、中東外交板塊消長：美國淡出、中俄擴張、日本深耕
鑒於中東地區對世界能源市場之重要地位，美國在國家利益考量下投入甚深，並於戰後長期主導該區域政治版圖，然此情勢卻在21世紀後急遽變化。首先，由於油頁岩開採技術逐漸進步，美國逐步實現能源自給，並於2020年轉為能源淨出口國。[6] 故對美國而言，中東地區在能源供給安全上之重要性已不若以往。其次，中國崛起對美國帶來壓力，使美國在資源配置考量下，將部分軍事力量轉至中東以外地區。[7] 此外，在前述沙國記者遭殺害事件後，美國因人權問題與產油大國沙烏地阿拉伯頻生齟齬，上述背景均使美國於中東地區影響力逐漸低下。
另一方面，中俄兩國則逐漸持續擴大於中東地區之影響力。2021年，伊朗正式加盟由中俄主導之「上海合作組織（SCO）」。在此同時，「上海合作組織」亦接納沙烏地阿拉伯、卡達及埃及等國成為對話夥伴。[8] 此外，中國與沙烏地阿拉伯等國之合作領域，近期更已逐漸疇擴大至軍事範疇。[9]
而在美國淡出、中俄擴張之背景下，日本基於能源供給安全考量，仍持續耕耘中東地區。日本除與主要能源出產國維持部長層級以上互動外，近年更與沙烏地阿拉伯就「日沙願景2030」合作案達成共識，並持續與該區域國家推行石油共同儲備協議及開採融資援助等。[10] 此外，日本於該區域亦維持一定之軍事存在感，諸如設立吉布地基地及派遣自衛隊赴當地蒐集情報等，均為具體事例。[11]
綜觀以上發展趨勢，可發現美國於中東影響力逐漸衰退，中俄則持續擴張勢力，而日本在能源供給需求下，仍持續耕耘與中東國家之外交關係及經濟合作。
參、趨勢研判
一、烏克蘭危機及減碳目標影響中東地區國家對外政策
烏克蘭危機爆發後，美國雖積極遊說中東國家加入對俄包圍網，惟沙烏地阿拉伯等國對此冷淡以對。主因即世界能源市場供應危機逐漸推升中東能源生產國地位，使其得以與各方陣營維持等距。[12] 另一方面，由於各國逐漸就減碳時程達成共識，亦使以出口化石燃料為主之中東國家產生高度危機感，並積極謀求能源出口轉型。以沙烏地阿拉伯為例，該國近年積極經營再生能源市場，對發展太陽能發電及氫能源等新能源亦不遺餘力。[13]
故就短期而言，中東能源生產國雖因國際能源危機獲得豐沛收入，然就長期而言，中東國家已預期，在本世紀內極可能喪失以油氣輸出為中心之資源出口國優勢。然而，在能源轉型過渡期間，各國仍有賴中東國家穩定提供能源，以維持經濟發展及「能源安全」。在此背景下，中東國家勢將運用天然資源獲取政治利益，同時爭取新能源技術轉移，藉此徐圖經濟轉型。換言之，在世界能源市場暫難脫離對傳統化石燃料依賴之情況下，中東國家與能源進口國對油氣增、減產必要性之認知差異，勢將進一步擴大。
烏克蘭戰事爆發後，由於主要國家強化對俄制裁措施，使國際能源市場供應漸趨緊繃。然而當前擁有石油增產餘力者僅有沙烏地阿拉伯、阿拉伯聯合大公國、伊拉克及科威特等國，而前二者擁有之剩餘產能更佔石油輸出國家組織（OPEC）5成以上。[14] 故對能源小國日本而言，藉外交及經濟手段維持穩定供給，已成當務之急。
二、日本將續與中東地區國家深化合作
烏克蘭危機爆發後，日本雖追隨歐美國家立場，宣布對俄國進行制裁，惟其在「能源安全」考量下，仍極力維持日俄能源「供應鏈」不致中斷。然而，隨烏克蘭危機漸出現長期化趨勢，除各國對俄制裁措施趨嚴，日本亦高度戒備俄國片面中斷能源供應。此外，由於全球能源市場相互連動，世界主要國家今年以來，多因能源價格高漲面臨通貨膨脹危機，日本亦難置身事外。
美國總統拜登雖於7月上旬赴沙烏地阿拉伯訪問並敦促增產，惟未獲正面回應。隨後拜登於8月3日宣布將售予沙國防空導彈系統後，石油輸出國組織僅同意在9月小幅度增產（每日10萬桶），[15] 顯示中東產油國尚難就美方增產要求達成共識。媒體雖稱日本首相岸田訪問中東旨在協商高油價問題，然自拜登後訪問沙國後，國際政治情勢並未出現顯著變化，推測中東國家仍無大幅增產動機。由於美國與沙國修復關係仍需時日，復以中俄勢力逐漸深入中東地區，推斷日本政府在能源供給安全考量下，將更積極與當地國家深化合作關係。具體措施除維持高層對話與互動外，料其將續於該地區維持自衛隊派遣量能。此外，日本或將於氫燃料等新能源技術領域積極與當地國家進行合作，[16] 藉此於中東國家能源轉型過程中確保技術供給國之地位，俾獲得穩定之石油及天然氣供給。
[1]〈岸田首相、8月下旬に中東訪問調整 産油国と原油高協議〉，《日本経済新聞》，7月27日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOUA27C830X20C22A7000000/。
[2]〈原油増産の確約とれず、「人権重視」には傷 バイデン米大統領の中東歴訪 成果に乏しく逆風強まる〉，《東京新聞》，2022年7月17日，https://www.tokyo-np.co.jp/article/190292。
[3]〈エネルギー白書2022〉，《日本経済産業省》，2022年6月7日，https://www.enecho.meti.go.jp/about/whitepaper/2022/pdf/。
[4]池上萬奈，〈エネルギー資源と日本外交：化石燃料政策の変容を通して〉，《慶応義塾大学法学研究会法学研究》，第94期（2021年2月），頁321-327。
[5]〈日本不在のサウジ報道〉，《Global News View》，2018年，10月25日，https://globalnewsview.org/archives/7785。
[6]〈米国、20年にエネルギー「純輸出国」に 67年ぶり〉，《日本経済新聞社》，2019年1月25日，https://www.nikkei.com/article/DGXMZO40461000V20C19A1FF8000/。
[7]〈米軍、中東で防空部隊を削減へ 対中国シフトへ布石〉，《日本経済新聞社》，2021年6月19日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOGN190AO0Z10C21A6000000/。
[8]〈イラン、中ロ主導組織加盟へ 上海協力機構が合意〉，《日本経済新聞社》，2021年9月17日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOGR14ASP0U1A910C2000000/。
[9]〈サウジ、中国協力で弾道ミサイル製造か 米CNN報道〉，《日本経済新聞社》，2021年12月24日，https://www.nikkei.com/article/DGXZQOGN23ETZ0T21C21A2000000/。
[10]〈日・サウジ・ビジョン2030 2.0改訂版 概要〉，《経済産業省》，2019年10月24日，https://reurl.cc/m3GoRA。〈クウェート国との共同石油備蓄事業の開始に合意しました〉，《経済産業省》，2020年12月1日，https://reurl.cc/0X2p4Y；〈クウェート石油増産、融資による支援を表明経産相〉，《日本経済新聞社》，2022年3月31日，https://reurl.cc/jGk19q。
[11]〈日本決定向中東派遣自衛隊〉，《日經中文網》，2019年12月27日，https://reurl.cc/qNOODg。
[12]〈「脱ロシア」外交に試練 サウジ、協力確約せず―中印は逆行・バイデン米政権〉，《時事通信》，2022年7月19日，https://www.jiji.com/jc/article?k=2022071800307&g=int。
[13]〈産油国サウジアラビアも脱炭素に乗り出す〉，《Jetro》，2021年6月2日，https://www.jetro.go.jp/biz/areareports/special/2021/0401/dc1d6ac38dc070f8.html。
[14]〈サウジ・UAE、なお増産余力 米の交渉力焦点〉，《日本経済新聞》，2022年6月4日，https://www.nikkei.com/article/DGKKZO61442020U2A600C2EA2000/。
[15]〈米国がサウジにミサイル売却承認 4000億円、防空支援〉，《日本経済新聞》，2022年8月3日，https://reurl.cc/MNbV1L。〈OPECプラス、9月は小幅増産で合意 日量10万バレル〉，《日本経済新聞》，2022年8月3日，https://reurl.cc/RXjmng。
[16]〈水素を通じた中東と日本の新しい関わりの可能性について〉，《一般財団法人中東協力センター》，2021年1月，https://www.jccme.or.jp/11/pdf/2021-01/josei03.pdf。