中國對阿富汗的「戰略隔離」政策走勢
2022.08.12
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壹、新聞重點
烏克蘭戰爭爆發後,中亞各國對俄羅斯採取平衡政策,以免因國際制裁俄羅斯受到波及,[1]也因此給予其他強權更佳的進入機會。[2] 一般咸認,中國開展與阿富汗塔利班政權的關係是奠基在自身的安全利益上;也就是說,北京不希望伊斯蘭主義從阿富汗向東蔓延到中國的西北邊區。
近日基地組織首號人物札瓦希里(Al-Zawahiri)在喀布爾被美國無人機攻擊身亡。[3]另外,「伊斯蘭國—呼羅珊(ISK)」這樣的聖戰組織持續對周邊區域擴張與發動攻擊。[4] 喀布爾的塔利班政權到底是否有能力掌控全局,啟人疑竇。
中國外交部長王毅今年3月前往喀布爾,進行塔利班掌權以來首次對阿富汗的訪問。在美軍撤出阿富汗後,中國也協調舉辦了三次阿富汗鄰國外長會議。第三次會議今年3月底於中國安徽屯溪召開,美、俄都派代表出席。中國宣稱已經成功建立一個「1+N」的對話平台,幫助塔利班與世界對話。另在經濟發展上,中國和巴基斯坦也不斷討論「一帶一路」旗艦計劃「中巴經濟走廊」擴大到阿富汗的想法。[5] 在全球都不願承認阿富汗塔利班政權的背景下,中國與阿富汗塔利班政權「友好」態勢意欲為何?中國對阿富汗的政策又想達到甚麼目的,或避免甚麼風險?
貳、安全意涵
中國對阿富汗的安全考量源自四個因素,但是重要性的先後順序隨著時間會有所調整。這四個因素分別是:第一、阿富汗可能向中國西北輸出暴力「伊斯蘭主義」。第二、毒品販賣。第三、阿富汗塔利班與其他武裝團體對「中亞與南亞區域安全」造成的影響,例如侵擾中國在中亞與巴基斯坦「一帶一路」的投資。第四、美國撤軍後,在阿富汗境內武裝團體可能成為多方「代理人的激進勢力」,造成安全威脅。[6]
一、毒品、中巴經濟走廊、伊斯蘭主義與代理人激進勢力
阿富汗原本就是多民族聚居的國家。北部沿邊有塔吉克族、烏茲別克族、土庫曼族,這些不同民族中的強勢部族在上世紀1980年代蘇聯入侵時組成了北方聯盟,後來「911事件」後又成功抵抗塔利班。他們在自己的地盤上種植鴉片,其他的武裝勢力也一樣。為求營生牟利,隨意可以跨越國境邊界進行販毒,當地邊防形同虛設。中國近年開始協助塔吉克組建部分地區的邊境巡邏隊,[7]但是實效上難以確認。
阿富汗可能成為伊斯蘭主義擴散的橋頭堡。北京一直認為阿富汗與新疆安全連動,可能將是「一帶一路」倡議上最致命的威脅。2014年習近平訪問新疆時就說過:「美國從阿富汗撤軍以後,盤踞在阿巴邊境的暴力恐怖組織可能很快向中亞滲透,在敘利亞、阿富汗等地接受實戰化訓練的「東突」恐怖組織人員隨時可能在新疆發動暴力恐怖活動。」[8] 在習近平離開新疆的當天,烏魯木齊火車站發生自殺式炸彈襲擊,這和後來的新疆「再教育營」政策推動有著直接的關係。或許當時發生的爆炸與襲擊不見得與阿富汗有關,但是北京決策者堅信暴力伊斯蘭主義,或維吾爾「分裂主義」的威脅是立即而明顯的,而且武裝份子藏匿點就是阿富汗邊境。例如2018 年,美軍摧毀阿富汗東北的巴達赫尚的一個武裝訓練營。巴達赫尚位於塔吉克、巴基斯坦和中國接壤的山區邊境。報導稱該營地屬於東突厥斯坦伊斯蘭運動組織,也就是維吾爾穆斯林武裝份子用來爭取在新疆進行獨立運動的基地。[9]
另外,中國「一帶一路」的旗艦項目「中巴經濟走廊」最終的目的:一方面讓中國西部不臨海省份取得印度洋的出海口,運送能源物資,另一方面透過投資,活絡區域經濟以改善新疆非傳統安全局勢。當美軍開始撤離阿富汗的同時,「中巴經濟走廊」也開始遭遇各種襲擊。阿富汗塔利班哈卡尼網絡與巴基斯坦塔利班(Tehrik-e-Taliban Pakistan, TTP)可能都不同程度涉入。[10] 像是去年7月巴基斯坦發生的炸彈襲擊,造成9名中國工人死亡;接著8月的自殺式炸彈襲擊瓜達爾港的中國車隊,也造成兩名兒童死亡。
歸根究柢,各種問題都來自阿富汗沒有一個真正確立的、能夠負責的中央政權,而且未來情勢可能變得更糟。阿富汗塔利班的派系與其他武裝團體之間的隸屬關係薄弱。[11] 面對財政困難與缺乏資源的現況下,如果有任何強權願意支助,很可能阿富汗又回到一團混亂,類似蘇聯紅軍入侵與撤退後的1980與1990年代,充斥多方「代理人激進勢力」[12] 軍閥割據的情況。
二、安全考慮使得中國對阿富汗交往策略亦步亦趨
阿富汗從十九世紀就被描述為「帝國的墳墓」,地緣政治使得北京無法逃避與阿富汗毗鄰的格局。於是,中國目前的策略很明顯就是意圖要確立阿富汗有一個「正常運作的政權」。如果喀布爾塔利班政權無法在全國範圍成功投射權力,無法壓制內部派系與各個武裝勢力械鬥爭奪地盤,阿富汗塔利班政權現在的承諾就是空言,當然也就無法確保對中國與周邊鄰國的區域安全。
中國對阿富汗塔利班政權採用兩面手法進行扶植;一方面以投資,利誘塔利班政權配合,另一方面搭建國際平台,讓塔利班參與其中,爭取國際承認。但北京仍然保持彈性,若即若離,不願具體承諾背負重建阿富汗的責任。換句話說,中國與阿富汗的關係是一個複雜多層次的關係,構建出某種政權間、商業與個人的多重網絡,但是卻看不出中國對阿富汗任何具體承諾,或對將來的願景。
例如中國石油天然氣集團(CNPC)取得在阿富汗法里亞布(Faryab)和沙利普(Sar-e-Pul)油井的開採權,當地距離土庫曼邊境不遠,原本希望做出業績,然後競逐後續的天然氣開採機會。[13] 就像操作其他許多「一帶一路」的發展項目,進入阿富汗這個充滿宗族與派系的國家,中石油選擇的合夥人是前總統家族經營的瓦坦集團(Watan Group),還提議在當地建造一座煉油廠。2011年簽約後,中石油的確開採一些原油,甚至考慮穿越阿富汗北部建造連接到中亞的油管,再轉送中國。但2019年後,安全情況似乎不理想。管線建築沒有進展,原油通過車隊運送到土庫曼與烏茲別克進行精煉後,又重新進口送回阿富汗。也就是說,中石油將本求利,綜觀當地客觀情勢限制後,並不會強求亮麗的成果。
中國開採阿富汗Mes Aynak銅礦的計畫更是在商言商,一直延宕。這個銅礦號稱儲量為世界第二大,位於喀布爾以南30公里。2007年中國冶金科工集團(MCC)和江西銅業集團(JCC),兩家中國國企得標。中國高價競標,比第二高的哈薩克公司Kazakhmys報價多5億美元。紙面上這個標案還包括一個燃煤發電廠和一條鐵路。但是銅礦開採拖延傳出各種理由,包括考古挖掘保護古文物、當地煤炭儲量不足以提供發電廠足夠的燃料,用作開礦電力。[14] 當然延遲開礦也很有可能是中國「一帶一路」倡議常用的伎倆,以拖待變,不讓他國介入,以時間換取阿富汗更多的讓步。
投資阿富汗最大的障礙就是安全問題。例如中鐵十四局集團重建阿富汗公路,2004年6月遭到襲擊,在昆都茲(Kunduz)附近工地殺死11名中國工人。塔利班否認發動襲擊,卻歸咎希克馬蒂亞爾(Gulbuddin Hekmatyar)的部隊。[15] 由於安全問題,基礎設施重建緩慢。又例如中興(ZTE)和華為也很早就參與阿富汗電信系統建設,在瓦罕走廊鋪設光纜。[16] 現在阿富汗的民用電信與網路服務完全為這兩家中國公司壟斷。
除了國有企業,中國小貿易商賈也陸續進入,中國日用民生商品充斥阿富汗市場。在美軍撤離前,中國情報機構也以小商人的形式滲透阿富汗,出現一種非專業、非正式,通過龐大社交和人際網絡吸收信息的情報網絡。例如中國餐館,或是妓院偽裝成中國餐館都可以扮演蒐集情報的功能,2020年底喀布爾就破獲的一家中國餐館作為蒐集或贊助塔利班與基地組織的中國情報點。[17] 中國公民進入阿富汗相對簡單,但是阿富汗人進入中國並沒有那麼容易。雖然雙邊洽談合作,但實際上極少付諸實施。
安全因素是中國對阿富汗政策的核心,看到目前局勢不佳,中國加強邊界防禦,也因此不兌現投資承諾和已經取得的礦產。嘗試以一種東道主的姿態,以多邊形式參與和平調解與討論。但中國不是「調解者」,也沒有意願擔任「領導者」角色。[18] 北京在阿富汗目前的戰略就是觀望,亦步亦趨。
參、趨勢研判
中國不願意全力涉入阿富汗,主要是因為不能確定喀布爾塔利班政權的能力與代表性,有沒有辦法解決前述四個安全考量,是否能夠擔當合作的對象,現在的對策非常保守。面對未來,阿富汗不穩定的局勢應該還會持續,甚至再次惡化成全球伊斯蘭主義武裝勢力的樞紐。
一、中國對阿富汗進行「戰略隔離」
阿富汗和中國邊界線不過90公里,原本「一帶一路」的設計也繞道而行,阿富汗油氣資源稀少,對中國其實不具戰略意義。歷史上,大英帝國入侵阿富汗是為爭奪中亞市場,或防止俄羅斯帝國南下印度。蘇聯征服阿富汗是為取得印度洋出海口,同時更是防止美國把阿富汗當成顛覆蘇聯的基地。[19] 美國舉兵阿富汗則是「報復」「911恐襲事件」的發動者與阿富汗塔利班,但是後來卻陷入無法戰勝的泥淖。中國擔憂維吾爾武裝分子以阿富汗為基地,發動對中國西北邊區的襲擊,同時擴大到騷擾中國在中亞與南亞的利益。2016年襲擊吉爾吉斯的中國使館,以及中巴經濟走廊多次襲擊儘管大多是俾路支武裝組織(Balochistan Liberation Army)發動,但這些武裝組織在阿富汗都設有基地,並且在這個區域流竄。[20]
為求捍衛新疆,同時確保中巴經濟走廊「一帶一路」相關投資安全,習近平過去幾年雙管齊下。一則在新疆開始試點「再教育營」的全面社會改造計畫,希望切斷伊斯蘭主義擴張的聯繫。同時2014年任命經驗豐富的孫玉璽為阿富汗特使,擔任中國與塔利班聯絡協調。2015年中國開始扮演阿富汗和談的東道主,在烏魯木齊、巴基斯坦、挪威,都舉行會談。[21]
事實上,北京與阿富汗塔利班保持聯繫已久,可以追溯到「911事件」之前,通過巴基斯坦進行接觸。當時中國的要求就是確保阿富汗的麻煩不會蔓延到中國,並希望塔利班管控維吾爾武裝分子。中國向阿富汗塔利班提供金援與軍事裝備作為回報。[22] 2016年解放軍總參謀長方峰輝訪問喀布爾,當年由中國、巴基斯坦、塔吉克和阿富汗組成「四國機制(QCCM)」,在烏魯木齊首次會面,進行反恐與情報共享的合作協調。[23] 換句話說,中國跳過上海合作組織,避免人多嘴雜,以自己的方法來處理阿富汗問題。
阿富汗的鄰國沒有全球影響力、財力和軍力來進行安全協調與干預行動,面對新疆與中巴經濟走廊的安全利益,中國無法迴避,注定要在阿富汗善後上扮演關鍵角色。在不確定阿富汗塔利班政權是否有意願有能力解決——「伊斯蘭主義」、毒品販賣、「一帶一路」投資安全、背後有代理人的激進武裝勢力——這四重安全威脅之前,北京認為有必要建立一個新的集團或區域機制來圍堵處理阿富汗安全問題。中國帶頭把鄰國聚在一起,創造一種可操作的邊境監控方式。換句話說,中國目前嘗試創造一個緩衝區,「戰略隔離」阿富汗對中國的直接威脅,同時持續觀察塔利班政權能否穩定執政。
二、美國與周邊強權「重返」中亞?
美國2021年從阿富汗撤軍後,各種陰謀論從未停歇,謠傳周邊強權再次滲入的進展,扶持阿富汗內部不同伊斯蘭主義武裝派系作為自己的代理人,謀圖取利。時常被傳誦的有巴基斯坦與印度,新增還有伊朗、土耳其,不同程度的介入阿富汗內部政治地盤的爭奪。
隨著美國和北約撤軍,土耳其接管營運喀布爾國際機場至今。[24] 也傳出敘利亞北部土耳其控制區的伊斯蘭主義武裝分子開始有計畫地向阿富汗轉移。[25] 伊朗在阿富汗招募代理人勢力,或提供某些塔利班派系訓練與武器支援,早就不是新聞。[26] 巴基斯坦三軍情報局與伊斯蘭國呼羅珊的關係[27] ,以及和塔利班和基地組織的關係甚至可以回溯到1990年代或更早。而印度支援巴基斯坦塔利班也是半公開的秘密,現在也開始與阿富汗塔利班修補一直以來對抗的關係。[28] 近來也傳出美國也可能「重返」,以不對稱戰略的手法回到中亞與阿富汗,讓中國與俄羅斯芒刺在背。
美國政府代表今年開始密集走訪中亞各國。先是5月南亞和中亞事務的副助理國務卿湯普森(Dean Thompson)訪問土庫曼。[29]幾乎同時助理國務卿唐納德.盧(Donald Lu)率跨部門代表團於訪問吉爾吉斯、烏茲別克、塔吉克和哈薩克四國,並表示人權和民主、反恐都放在與中亞發展關係議題的首位。[30]美國阿富汗問題特別代表韋斯特(Thomas West)訪問烏茲別克。[31]然後6月美國中央司令部司令庫里拉上將(General Erik Kurilla)再次訪問前述中亞四國。事實上,面對阿富汗境內不同伊斯蘭武裝勢力的傾軋,早在2021年8月撤出不久,美國就開始討論並出現與中亞國家進行安全合作的呼聲。[32]
中國面對美國「重返」中亞的情勢,王毅也在6月透過「中國+中亞五國」外長會晤機制,發表警惕域外勢力圖謀將地區國家捲入大國衝突。[33] 中國相信美國正在籌建因應阿富汗反恐的專門機構,想要恢復在中亞的軍事基地,而烏茲別克是最有可能的目標。[34] 甚至也有傳言說美國可能在阿富汗扶植自己的代理人,這一切可能要到2023年開春後才會初現端倪,變得明朗。
[1]Joanna Lillis, “Kazakhstan-Russia Frictions Over Ukraine War Go Public,” Eurasianet, June 20, 2022, https://eurasianet.org/kazakhstan-russia-frictions-over-ukraine-war-go-public.
[2]中國透過上海合作組織、一帶一路倡議、以及各種雙邊機制早已滲入中亞。土耳其近年也以突厥國家組織(Organization of Turkic States)積極介入。印度、巴基斯坦與伊朗與中亞社會連動的關係更是頻密。
[3]Ayaz Gul “Mum on Al-Zawahiri’s Killing, Taliban Claim Renewed Resolve to Fight Terror,” VOA, August 3, 2022, https://reurl.cc/jGg4vy.
[4]〈中亞夾在中美權力博弈之間〉,《美國之音》,2022年5月18日,https://reurl.cc/YXj5dx。
[5]Kamran Yousaf, “Pakistan, China Discuss Extending CPEC to Afghanistan,” Tribune, July 18, 2022, https://tribune.com.pk/story/2366540/pakistan-china-discuss-extending-cpec-to-afghanistan.
[6]美軍撤離時,阿富汗境內伊斯蘭主義武裝勢力的情況介紹,請見Colin P. Clarke, “What Will the Terrorism Landscape Look Like in a Taliban-Led Afghanistan?” Foreign Policy Research Institute, August 20, 2021, https://reurl.cc/KQrzMj。
[7]侍建宇,〈試點:中國在塔吉克斯坦的軍事基地〉,《國防安全研究院雙週報》,第41期,2021年11月12日,https://indsr.org.tw/respublicationcon?uid=12&resid=833&pid=1395。
[8]引文來自倫敦維吾爾人民法庭流漏出的《中辦通報》一系列文件,參見〈習近平、李克強、俞正聲同志在第二次中央新疆工作座談會上的講話:習近平同志的講話〉,《中辦通報》2014,第25期,頁11,https://uyghurtribunal.com/wp-content/uploads/2021/11/Transcript-Document-02.pdf。據傳最初源自Austin Ramzy and Chris Buckley, “‘Absolutely No Mercy’: Leaked Files Expose How China Organized Mass Detentions of Muslims,” New York Times, November 16, 2019 https://www.nytimes.com/interactive/2019/11/16/world/asia/china-xinjiang-documents.html。
[9]Reuters Staff,“U.S. Forces in Afghanistan Attack Anti-China Militants,” Reuters, February 8, 2018, https://reurl.cc/qNOymg.
[10]Tom Hussain, “Pakistan Enlists Afghan Taliban to Rein in Group Accused of Bombing Chinese Dam Workers,” SCMP, September 22, 2021, https://reurl.cc/eOmbXL。巴基斯坦塔利班的緣起與發展簡介,請見Abdul Sayed, “The Evolution and Future of Tehrik-e-Taliban Pakistan,” Carnegie Endowment for International Peace, December 21, 2021, https://reurl.cc/RXb7v9。
[11]阿富汗塔里班派系爭執,參見Antonio Giustozzi, Empires of Mud: Wars and Warlords in Afghanistan (New York: Columbia University Press, 2009)。
[12]Raffaello Pantucci, “China’s Non-Intervention in Afghanistan,” The Oxus Society, November 18, 2020 https://oxussociety.org/chinas-non-intervention-in-afghanistan/.
[13]Erica Downs, “China Buys into Afghanistan,” SAIS Review, Vol.33 No.2 Summer-Fall 2012 https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/06/China-Buys-into-Afghanistan-Erica-Downs.pdf.
[14]Vanda Felbab-Brown, “A BRI(dge) Too Far: the Unfulfilled Promise and Limitations of China’s Involvement in Afghanistan,” Brookings Institution, June 2020 https://reurl.cc/W1XdoZ.
[15]希克馬蒂亞爾(Gulbuddin Hekmatyar)是一個阿富汗軍閥,也被稱作是阿富汗版的「賓拉登」。
[16]Andrew Small, The China-Pakistan Axis: Asia’s New Geopolitics(Oxford University Press, 2015) , Chapter 6 “Tea with the Taliban”, pp. 129-137;以及Annie Cowan, “Afghanistan Reconnected: Challenges and Opportunities in the Context of China’s Belt and Road Initiative,” East-West Institute Policy Brief, March 2018, pp. 12-13, https://reurl.cc/zNMkb0.
[17]Chienyu Shih, “‘Thousand Grains Of Sand’: How The Chinese Spy Ring In Afghanistan Works,” Stratnews Global, January 6, 2021 https://stratnewsglobal.com/china/thousand-grains-of-sand-how-the-chinese-spy-ring-in-afghanistan-works/.
[18]Barbara Kelemen, “China’s Non-Leadership in the Taliban’s Afghanistan,” the Diplomat, June 27, 2022 https://thediplomat.com/2022/06/chinas-non-leadership-in-the-talibans-afghanistan/.
[19]蘇聯進攻阿富汗的描述,請見Vladislav Zubok, A Failed Empire: The Soviet Union in the Cold War from Stalin to Gorbachev(2007, University of North Carolina Press)。
[20]俾路支武裝組織發展時序,參見https://www.satp.org/terrorist-activity/pakistan-balochistan。
[21]Raffaello Pantucci and Alexandros Petersen, Sinostan: China’s Inadvertent Empire(Oxford University Press 2022), p.222.
[22]據傳已經退休的上海復旦大學國際問題研究院教授趙華勝,就是第一批接觸阿富汗塔利班與基地組織的成員。中國要求塔利班管制阿富汗維吾爾武裝分子的說法在筆者不同時期的田野調查都曾聽聞。
[23]〈首屆“阿中巴塔”四國軍隊反恐合作協調機制高級領導人會議舉行〉,《人民網》,2016年8月4日,https://reurl.cc/le5VA6。
[24]Galip Dalay, “Will Turkey‘s Afghanistan Ambitions Backfire?” Chatham House, October 6, 2021, https://reurl.cc/MNkvLW.
[25]筆者在2022年5月到6月電話訪談土耳其與瑞典相關人士的紀錄。但是,並不是說這些武裝分子的轉移是由土耳其主導。由於內容無法完全被證實,所以此處並不詳述。
[26]Farzin Nadimi, “Iran Sets its Eyes on Afghanistan,” Washington Institute for Near East Policy, July 19, 2021, https://reurl.cc/oQxLql.
[27]Abhinav Pandya, “The Pakistan Connection: How ISKP Became Pakistan's Latest Proxy,” India Narrative, November 5, 2021, https://reurl.cc/m3vnNY.
[28]Syed Fazi-E-Haider, “India-Pakistan: Regional Rivalries Still Rule in Afghanistan,” the Interpreter, Lowy Institute, June 22, 2022, https://reurl.cc/NRZjO5.
[29]“We Are Not Looking for Disagreements – a Representative of the US State Department Gave a Briefing in Ashgabat,” Orient, May 17, 2022, https://reurl.cc/AORqXp.
[30]Navbahor Imamova, “Top Diplomat Recommits to Pillars of US Policy in Central Asia,” VOA, July 7, 2022, https://reurl.cc/V1562b.
[31]“US Special Representative for Afghanistan Thomas West Arriving in Uzbekistan,” KUN.UZ, May 26, 2022, https://reurl.cc/rR1x01.
[32]Karen DeYoung, “Pentagon Officials, Unable to Secure Basing Near Afghanistan, Warn of Terrorist Threat,” The Washington Post, October 26, 2021, https://reurl.cc/2mo0lm.
[33]〈王毅:中國從不在中亞謀求地緣政治利益,也絕不允許域外勢力禍亂這一地區〉,《俄羅斯衛星通訊社》,2022年6月8日,https://big5.sputniknews.cn/20220608/1041817455.html。
[34]Andrew Desiderio and Lara Seligman, “U.S. Intensifies Talks to Use Russian Bases for Afghan Counterterrorism Ops,” Politico, September 29, 2021, https://reurl.cc/Qb6da5; Vivian Salama, “Afghan Pullout Leaves U.S. Looking for Other Places to Station Its Troops,” Wall Street Journal, May 8, 2021, https://reurl.cc/xQEZN4.