簡析近期中國戶籍政策
2022.08.12
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壹、新聞重點
近日，中國國家發改委發布《「十四五」新型城鎮化實施方案》，闡述「十四五」時期（2021年至2025年）以人為核心的新型「城鎮化」戰略，主要目標為2025年前使中國「常住人口城鎮化率」穩步提高，[1] 與此同時，要求明顯提高「戶籍人口城鎮化率」，並強調要顯著縮小「戶籍人口城鎮化率」與「常住人口城鎮化率」之差距。[2] 而國家發改委亦指出，推進「城鎮化」的首要任務為「促使有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化」，並表示「城鎮化」為城鄉協調發展的過程，欲促進城鄉融合發展、縮小城鄉差距。[3] 然而，中國的人口流動受限於嚴格管控的戶籍制度，人民被劃分為農業∕非農業戶口，持有農業戶口的人民無法隨意進城落戶，且過往尚須持有暫住證方能進城工作。因此，要達到此《實施方案》中提升「城鎮化率」與實現市民化的目標，首要條件即是解除對於人口自由遷徙的限制，即改革戶籍制度，以下將簡要說明中國戶籍制度沿革，進而評估近期發布的戶籍政策。
貳、安全意涵
一、過往戶籍制度使得進城農民無法享有城市福利
自中國「人大」常委會1958年頒布《中華人民共和國戶口登記條例》以降，將人民的戶籍分為農業∕非農業戶口，持有農業戶口的農民無法自由遷徙到城市紮根，過往農業戶口人民進城須持有暫住證方能留在城市工作，使得戶籍成為限制人口流動的強硬枷鎖，加上戶籍與社會保險、住房保障、義務教育等公共服務連結，具有城市戶口的人民方能享有城市的種種社會福利制度，而過去如進城農民工隨遷子女並無法在城市就學，故戶籍制度常被視成政府差別化分配公共服務的機制。[4]
中國政府曾多次推動戶籍制度改革，如透過居住證制度保障進城民眾的基本社會福利。2014年7月30日，中國國務院發布《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，欲取消農業與非農業戶口，全面實施居住證制度，2015年2月的《關於全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》更提出要全面廢除暫住證改為發放居住證，持有居住證的居民可於城市中就業且享有社會保險、義務教育等基本公共服務。[5] 與此同時，中國政府更調整城市人口移入政策，在控制特大城市人口規模的前提下，開放與確立城市的落戶條件；[6]最終目標是達成1億農業轉移人口和其他常住人口在城市落戶，[7] 截至2021年底，已有1.3億農業轉移人口和其他常住人口於城鎮落戶。
二、戶籍制度改革的深化
此次發布的《實施方案》則提出多項深化戶籍制度改革的政策方向。中國政府欲進一步鬆綁城市的落戶限制，包含全面取消城區常住人口300萬以下城市的落戶限制，全面放寬城區常住人口300萬至500萬的I型大城市落戶條件，並簡化500萬人口以上的超大與特大城市之積分落戶條件，[8] 更重要的是，欲使城鎮基本公共服務能夠覆蓋到所有未落戶的常住人口。此外，中國銀保監會與中國人民銀行也在今（2022）年3月發布《關於加強新市民金融服務工作的通知》，針對城鎮中未獲得當地戶籍與獲得當地戶籍未滿三年的新市民提供更完善的金融服務，提供新市民創業資金、補貼、購房信貸、醫療與養老保險等相關金融服務。[9]
參、趨勢研判
一、戶籍制度改革未見實效
儘管如此，中國戶籍制度改革進度仍十分緩慢，實際上仍未全面放寬進城落戶的限制。以《實施方案》所提出的其中一項政策「全面取消300萬以下城市的落戶限制」為例，早在2019年4月，國家發改委發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》即將此項政策列為重點任務之一，其後連續三年（2020年至2022年）的年度《新型城鎮化建設重點任務》中皆談及要督促、落實此任務，[10] 而《實施方案》再次將此政策列為戶籍制度的重大改革方向，顯示出中國現有戶籍制度改革政策仍流於形式，而未能真正實現。以中國首都北京為例，2017年11月北京更發生強制驅離外地人員的「清理低端人口」事件，顯示流動人口的社會福利仍未受到完善。[11] 而目前中國「人戶分離」（離開戶籍地半年以上）人口仍高達4.93億人，且其中尚有3.76億的流動人口未能成功落戶。[12]
二、戶籍改革或加劇城鄉發展差距
更甚者，戶籍制度改革並未打破城市與鄉村壁壘分明的結構，反而進一步加劇城鄉發展差距。像是在中國大陸的一線城市中，[13] 落戶條件的放寬原是為了滿足「一漂族」（在一線城市漂泊的外來人口）對於戶籍的需求，但實際上卻成為大城市提升自身競爭力的工具，透過其較為豐沛的就業資源與優渥的薪資條件吸引人才，或將加劇城鄉差距。像是上海市人力資源和社會保障局近期即提出，畢業於世界排名前50大院校的留學生，只要在上海市擁有全職工作即可直接落戶，無須滿足其他條件，顯示上海對於高學歷人才的強大吸引力。[14] 相較之下，農村面臨人才流失的問題，「新型城鎮化」所欲達到的城鄉融合發展與就地就近「城鎮化」，仍未有明顯成效。
[1]城鎮化率之定義近似於都市化程度。
[2]〈關於印發「十四五」新型城鎮化實施方案的通知〉，《中國國家發改委》，2022年7月12日，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202207/t20220712_1330365.html?code=&state=123。
[3]〈發改委規劃司就《「十四五」新型城鎮化實施方案》答記者問〉，《中國國家發改委》，2022年7月12日，https://reurl.cc/ERrmR1。
[4]彭希哲，《中國大城市戶籍制度改革研究》（北京：經濟科學出版社，2015年），頁1。
[5]〈關於全面深化公安改革若干重大問題的框架意見〉，《中國政府網》，2015年2月15日，http://www.gov.cn/xinwen/2015-02/15/content_2819950.htm。
[6]依中國國務院之城市劃分標準，城市依城區常住人口規模可分為：II型小城市（20萬以下）、I型小城市（20萬以上未滿50萬）、中等城市（50萬以上未滿100萬）、II型大城市（100萬以上未滿300萬）、I型大城市（300萬以上未滿500萬）、特大城市（500萬以上未滿1,000萬）、超大城市（1,000萬以上）。城區包含市（轄下無設區）與市轄區；常住人口則包含持有該地戶籍且外出（含境外工作）未滿半年的人民，以及未持有該地戶籍但實際居住在該地半年以上的人民。〈國務院關於調整城市規模劃分標準的通知〉，《中國政府網》，2014年11月20日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content_9225.htm。
[7]〈國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見〉，《中國政府網》，2014年7月30日。http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm。
[8]落戶條件詳見註6。
[9]〈中國銀保監會 中國人民銀行關於加強新市民金融服務工作的通知〉，《中國銀行保險監督管理委員會》，2023年3月4日，https://reurl.cc/jG14Ym。
[10]〈關於印發《2019年新型城鎮化建設重點任務》的通知〉，《中國國家發改委》，2019年4月8日，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201904/t20190408_962418.html?code=&state=123；〈關於印發《2020年新型城鎮化建設重點任務》的通知〉，《中國國家發改委》，2020年4月9日，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202004/t20200409_1225431.html；〈關於印發《2021年新型城鎮化建設重點任務》的通知〉，《中國國家發改委》，2021年4月13日，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202104/t20210413_1272201.html?code=&state=123；〈關於印發《2022年新型城鎮化建設重點任務》的通知〉，《中國國家發改委》，2022年3月17日，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202203/t20220317_1319456.html。
[11]〈大批北京租戶遭驅離後引反思：如何處理外來人口問題？〉，《BBC中文網》，2017年11月27日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-42134392。
[12]〈第七次全國人口普查公報（第七號）〉，《中國國家統計局》，2021年5月11日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817183.html。
[13]一線城市意指北京、上海、廣州、深圳等經濟發達城市。
[14]〈人才競爭白熱化，「搶人大戰」中城市如何尋找機遇？〉，《Forbes China》，2022年7月12日，http://www.forbeschina.com/business/61273；〈上海市人力資源和社會保障局關於助力復工複產實施人才特殊支持舉措的通知（附相關問答）〉，《上海市人民政府》，2022年6月7日，https://www.shanghai.gov.cn/jqmsbz/20220607/a9ee48ce1ee14e5b87aa3382dcf28058.html。