簡評中國發布「十四五」國家綜合防災減災規劃
2022.08.12
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壹、新聞重點
2022年7月22日《中國政府網》發布新聞指出,中國國家減災委員會發布《「十四五」國家綜合防災減災規劃》(以下簡稱《規劃》)。[1] 由於受到全球暖化的影響,中國容易發生洪水、暴雨以及乾旱等極端天氣事件;且隨著都市化快速發展以及人口密度增加等因素影響,不僅導致安全風險越來越多樣化與複雜化,亦容易造成複合型災害,帶來嚴重的人員傷亡與災害損失。本文將針對《規劃》之相關重點、未來發展及其意涵進行說明。
貳、安全意涵
一、中國災防能力仍有待強化
儘管中國宣稱「十三五」時期的防減災體系建設已發揮一定成效,因為相較於「十二五」時期,中國因災導致的死亡失蹤人數、房屋倒塌數量、農作物受災面積、森林草原火災受害面積以及直接經濟損失,已分別下降37.6%、70.8%、22.7%、55.3%、38.9%。[2] 然而,中國防救災體系仍存在許多缺點與不足,例如單災種法規之間銜接不足、應急救援隊伍專業化程度不高、災害監測與預警能力不足,以及新科技與技術應用不充分等。故中國希冀透過《規劃》來推動相關改善與強化措施,以期能健全自身的災防體系,強化自身的災防能力。
二、氣象及地震災害為「十四五」時期防減災重心
由於中國是世界上氣象災害最嚴重的國家之一,[3] 氣象及其衍生災害就占了自然災害70%以上,又地震發生頻率高且強度大,故氣象防減災以及防震減災成為中國的自然災害防禦重點。[4] 因此,為能提升自身的災防能力,《規劃》特別針對此兩項災害採取相關強化政策。針對前者,中國氣象局透過加快推進氣象現代化建設,希冀透過加強科技創新,以利於基本建成全覆蓋的智慧預報體系,使得暴雨預報預警準確率達到90%,天氣預警時間至少提前45分鐘。同時,透過加強突發預警訊息發布系統建設,能於5分鐘內將預警訊息傳達給各級防減災負責人,且預警訊息覆蓋率達90%以上。[5]
至於後者,中國則加強地震監測預報預警能力、災害風險防治能力以及應急救援能力之建設,例如:加快建設地震監測台網絡,以利於發出能降低災害之地震簡訊;加速完成地震帶調查等。[6] 同時,並強化自身應急救援能力,能夠於震後15、40及60分鐘內,提供災害評估意見、災害評估結果及趨勢研判意見,以助於後續災害救援工作。[7]
三、中國已建成省、市、縣、鄉、村五級災害信息員體系
為有助於2025年基本建立與經濟社會高品質發展相互協調之自然災害防治體系,以及2035年基本實現災害防治能力現代化,降低災害所帶來的生命財產安全損失,中國特別強調「災害信息員隊伍」的建設,因為他們扮演災害發生時的「第一響應人」,主要擔負災情統計傳遞、預警資訊傳遞、災害隱患排查、險情資訊傳遞,以及協助災民緊急轉移安置和生活救助等責任。同時,在2022年7月記者會上,應急管理部救災司副司長來紅州亦強調「災害信息員」的重要性,因他們及時傳遞災害預警資訊、先行果斷處置突發險情災情,以及能夠及時安置災民,才能有效地降低人員傷亡與財產損失。因此,為能持續強化自身的救災能力,《規劃》除了指出持續「完善中央—省—市—縣—鄉五級貫通的災害預警資訊發布系統,提高預警資訊發布時效性和精準度」外,並強調「進一步壯大災害信息員隊伍」以及「推進災害信息員等防災減災隊伍建設」,以達成「災害發生10小時之內受災群眾基本生活得到有效救助」此一目標。
參、趨勢研判
一、中國將持續強化基層應急能力建設
為能強化自身的防減災能力,中國將持續加強基層應急能力的建設,因為基層應急管理不僅關乎民眾的生命財產安全,亦攸關經濟發展和社會穩定。同時,增強基層應急管理能力係推動基層治理現代化的重要內容,對於中共長期執政和國家長治久安的基層基礎,具有重要意義。[8] 因此,對於身為防減災工作第一線的基層,《規劃》除了指出「基層應急組織體系不夠健全」外,並強調「提升基層綜合減災能力」以及「推動基層社區應急能力標準化建設」,從建立健全基層防災減災以及救災力量體系、提升社區災害防範應對能力,以及提升全民防減災意識和能力等三大面進行著手。[9] 其中,2022年7月8日應急管理部發布《國家城鎮救援隊伍能力建設與分級測評指南(徵求意見稿)》等7項標準[10]以利於持續推動自身應急能力標準化建設,提升社區的防減災能力。
二、中國將強化科技的運用
由於中國災防體系存在著監測與預警能力不足、新科技與技術應用不足等問題,故《規劃》特別強調科技能力的提升及其運用,希冀透過應急衛星星系建設、建設災害綜合監測預警系統平台、以及建立城市安全綜合監測預警中心等政策,[11] 有效降低災害發生率以及災害所帶來的人員生命財產損失。例如2022年4月7日,中國成功發射C頻段多合成孔徑雷達(C-SAR)業務衛星後,加上在軌運行的C-SAR業務衛星與高分三號科學試驗衛星,中國正式建成首個海洋監視監測雷達衛星星系,不僅可增加衛星「每日再訪」次數,且衛星拍攝的影像資料亦可應用於海洋環境監測、自然災害與安全生產事務應急監測以及土地利用。[12]
另外,除了2021年10月9日所發布之《城市安全風險綜合監測預警平臺建設指南(試行)》外,2022年1月召開之「全國應急管理工作會議」亦強調「抓緊建設城市安全風險監測預警資訊平臺」,[13] 透過科技力量來管控風險以及消除安全隱患。可預期,隨著《規劃》的逐步推動與落實,中國將會加強科技運用,以提升自身的災害防救能力。
[1]〈防災減災,「十四五」時期如何布局〉,《中華人民共和國中央人民政府》,2022年7月22日,https://reurl.cc/QbjAv5。
[2]〈國家減災委員會關於印發《「十四五」國家綜合防災減災規劃》的通知〉,《中華人民共和國中央人民政府》,2022年6月19日,https://reurl.cc/YX9NKn。
[3]氣象災害包含豪雨、龍捲風、雷擊、強風、焚風、寒害、霜害、冰雹及旱災等。
[4]〈應急管理部2022年7月例行新聞發布會〉,《中華人民共和國應急管理部》,2022年7月21日,https://reurl.cc/RXjGMr。
[5]《「十四五」國家綜合防災減災規劃》提出到2035年基本實現災害防治能力現代化〉,《中華人民共和國應急管理部》,2022年7月22日,https://reurl.cc/9pONrY。
[6]〈應急管理部2022年7月例行新聞發布會〉,《中華人民共和國應急管理部》,2022年7月21日,https://reurl.cc/RXjGMr。
[7]《「十四五」國家綜合防災減災規劃》提出到2035年基本實現災害防治能力現代化〉,《中華人民共和國應急管理部》,2022年7月22日,https://reurl.cc/9pONrY。
[8]〈增強基層應急管理能力(專題深思)〉,《中國台灣網》,2022年3月25日,https://reurl.cc/RXjGVx。
[9]〈國家減災委員會關於印發《「十四五」國家綜合防災減災規劃》的通知〉,《中華人民共和國中央人民政府》,2022年6月19日,https://reurl.cc/YX9NKn;〈應急管理部2022年7月例行新聞發布會〉,《中華人民共和國應急管理部》,2022年7月21日,https://reurl.cc/RXjGMr。
[10]〈關於徵求《國家城鎮救援隊伍能力建設與分級測評指南(徵求意見稿)》等7項標準修改意見的函〉,《中華人民共和國應急管理部》,2022年7月8日,https://reurl.cc/5pGWWv。
[11]〈關於加強全國災害資訊員隊伍建設的指導意見〉,《中華人民共和國國務院新聞辦公室》,2020年2月28日,https://reurl.cc/NRrY59。
[12]〈我國首個海洋監視監測雷達衛星星座正式建成〉,《人民網》,2022年4月7日,https://reurl.cc/RXjGGx。
[13]〈全國應急管理工作會議召開〉,《中華人民共和國中央人民政府》,2022年1月5日,https://reurl.cc/5pGWxv。